贵州安顺致铭碳酸钙有限责任公司、安顺市西秀区人民政府水利行政管理(水利)二审行政裁定书

贵州省高级人民法院 行政裁定书 (2020)黔行终1146号 上诉人（原审原告）：贵州安顺致铭碳酸钙有限责任公司，住所地贵州省安顺市外环西南路****。 法定代表人:***，该公司董事长。 委托诉讼代理人：***，贵州今阳律师事务所律师。 委托诉讼代理人：***，贵州今阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：安顺市西秀区人民政府，住所地安顺市西秀区黄果树大街**驼宝山广场。 法定代表人***，该区区长。 委托诉讼代理人：***，贵州联通律师事务所律师。 委托诉讼代理人：***，贵州联通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：贵州省水利厅，住，住所地贵阳市西湖巷**/div> 法定代表人：***，该厅厅长。 委托诉讼代理人：***，贵州德云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：贵州省黔中水利枢纽建设管理局，住所，住所地贵阳市南明区西湖巷**div> 法定代表人：***，该局局长。 委托诉讼代理人：***，该局副局长。 委托诉讼代理人：***，贵州德云律师事务所律师。 原审第三人:贵州省水利投资（集团）有限责任公司，住所地，住所地贵州省贵阳市观山湖区北京西路区人民政府办公楼****iv> 法定代表人：***，该公司董事长。 委托诉讼代理人：***，贵州星秩序律师事务所律师。 上诉人贵州安顺致铭碳酸钙有限责任公司（以下简称致铭公司）因与被上诉人安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）、贵州省水利厅、贵州省黔中水利枢纽建设管理局（以下简称黔中管理局）、原审第三人贵州省水利投资（集团）有限责任公司（以下简称水投公司）其他行政管理一案，不服贵州省安顺市中级人民法院(2020)黔04行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 致铭公司向一审法院起诉请求：1.判令三被告限期履行法定职责，按法定程序对原告进行征收，并对原告的损失进行补偿；2.判令三被告共同补偿原告应付工程款及员工工资4274.8108万元、采矿权价值1769.67万元、使用林地价值380.2724万元、固定资产价值675.632626万元、资金占用费1913.0604万元、正常经营损失1000万元，以上合计10013.4472万元；三、本案诉讼费由三被告承担。 一审法院认定事实：原告致铭公司经西秀区政府招商引资，于2009年5月7日成立，在西秀区投资年产八万吨石灰石项目。2015年，致铭公司向安顺市西秀区安全生产监督管理局提出《安全生产许可证》延期申请并提交了申请材料。2015年6月5日，安顺市安监局以致铭公司达不到年产20万吨的生产规模，且其矿区（厂区）处于《黔中条例》划定的保护区范围内为由，作出《安顺市安全监管局关于贵州安顺致铭碳酸钙有限责任公司（安顺市西秀区石灰石矿）申报延期的情况说明》，对致铭公司的安全生产许可证不予延期，致铭公司因此停止生产。2015年至2017年，原告多次向被告西秀区政府、贵州省水利厅、黔中管理局提出补偿要求。在此期间，西秀区水库及生态移民局向西秀区政府作出《西秀区水库和生态移民局关于致铭碳酸钙有限责任公司和文华砂石厂迁改补偿事宜的情况报告》（西区移呈［2017］16号），安顺市国土资源局西秀区分局也作出《安顺市国土资源局西秀区分局关于处理安顺致铭碳酸钙、文华砂石厂迁改补偿事宜的情况报告》（区国土呈［2017］105号），西秀区政府向贵州省水利厅呈报了相关处理意见，并请贵州省水利厅明确补偿主体。2018年5月15日，在贵州省水利厅召集有关部门召开协调会议，并形成会议纪要：由西秀区政府牵头，对原告致铭公司的相关资产进行评估，原则上同意与原告达成补偿协议，但未确定补偿主体。2018年11月21日，西秀区水库和生态移民局出具了《贵州安顺致铭碳酸钙有限责任公司的矿区开采范围被划入黔中水利枢纽工程保护区拟迁改补偿所涉及的指定资产价值追溯性资产评估报告》（中天华资评报字［2018］黔第1071号）。致铭公司仅认可其中部分固定资产的评估结果，对采矿权的价值致铭公司另行委托北京中鑫众和矿业权评估咨询有限公司进行评估，该公司于2018年2月5日出具了《安顺市西秀区石灰石矿采矿权评估报告》（中鑫众和评报［2018］第006号）。西秀区水库和生态移民局、安顺市西秀区扶贫开发办公室将信访案件的处置情况分别于2019年2月18日、9月9日告知致铭公司法定代表人***。此后就对致铭公司进行补偿的事宜未继续处理，原告致铭公司遂向法院提起诉讼。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定,市、县人民政府作出征收房屋决定是根据国民经济和社会发展规划等具体需要经过调查研究而作出，是为公共利益需要而依职权启动,而非依公民申请而启动，上述行政决定权是否启动系行政机关自主决定的范畴,司法权不宜直接干预。致铭公司请求判决被告履行法定职责，按法定程序对原告进行征收，并对原告的损失进行补偿，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院的受案范围。本案中，被告西秀区政府、贵州省水利厅、黔中管理局未对原告致铭公司作出任何具体行政行为，致铭公司以上述三个行政机关作为被告起诉，不符合法律规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，作出如下裁定：驳回原告贵州省安顺致铭碳酸钙有限责任公司的起诉。 上诉人致铭公司上诉请求：撤销贵州省安顺市中级人民法院(2020)黔04行初31号行政裁定，裁定安顺市中级人民法院重新审理本案。事实和理由：一、一审法院认定被上诉人未做出具体行政行为事实错误，被上诉人已经做出具体行政行为，并对上诉人的实体权利产生实际影响。被上诉人建设黔中水利枢纽工程的行为已经影响上诉人采矿权的行使，损害上诉人的合法利益，应当予以征收。被上诉人不履行法定义务，属于行政不作为。二、一审法院认为上诉人停产，系上诉人安全生产许可证申请延期未得批准，不是被上诉人建设黔中水利枢纽工程行政行为影响，是本质上的认识错误。由于被上诉人设立建设黔中水利枢纽工程，即使上诉人增加生产，达到生产规模，也不可能得到安全许可证延期批准，建设黔中水利枢纽工程是上诉人停产的根本原因。三、一审法院认为行政决定权是否启动系行政机关自主决定的范畴，司法权不宜直接干预，属于法律适用错误、理解错误。根据《贵州省黔中水利枢纽工程管理条例》规定，被上诉人设立建设黔中水利枢纽工程，只要符合征收条件的，征收系被上诉人应当履行的法定义务，并非由行政机关决定是否启动，而是必须征收。根据现有证据证明上诉人属于征收对象，被上诉人却不履行征收义务，属于行政不作为，损害上诉人的利益，根据《行政诉讼法》等相关法律规定，行政机关的行政不作为具有可诉性。四、被上诉人的相关公文、会议纪要表明已经启动征收程序，但被上诉人之间相互推卸履行法定职责。 被上诉人西秀区政府辩称，西秀区政府未作出任何侵害上诉人权益的具体行政行为。上诉人处于黔中水利枢纽工程项目保护范围内，因《贵州省黔中水利枢纽工程管理条例》于2015年3月1日实施导致其权利受到限制而产生损失，黔中水利枢纽工程项目法人为贵州省黔中水利枢纽建设管理局，涉及征地拆迁移民安置补偿资金由项目法人根据规定进行拨付，由于上诉人不在项目法人认可的征地补偿拆迁安置实施范围，西秀区政府未对上诉人启动征收程序符合规定。上诉人权益受损与西秀区政府无因果关系，西秀区政府不应该承担补偿义务。一审法院认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。 被上诉人贵州省水利厅辩称，一、修建黔中水利枢纽工程是行政事实行为，涉案《会议纪要》并没有转化为对外发生效力的行政行为，没有产生外部法律效力，不具有可诉性。二、上诉人申请《安全生产许可证》延期未获准许并非被上诉人所为。三、根据压覆矿产资源评估和批复意见，上诉人矿区所在位置当时未设立采矿权，不存在压覆矿产问题，因此上诉人矿区没有列为黔中水利枢纽一期工程建设项目用地需要压覆矿产资源的范围。四、《贵州省黔中水利枢纽工程管理条例》实施前，根据批准的一期工程设计规划，涉案矿区不在工程保护范围内，不存在征地问题。五、上诉人采矿权及项目设立在禁采区，违反有关法律法规政策。上诉人主张用后取得并存在瑕疵的权利来否定先取得的权利于法无据。六、《贵州省黔中水利枢纽工程管理条例》施行后，如有关行政机关依照该条例作出实际影响上诉人权利义务的行为，上诉人应当向该行政机关主张权利。综上所述，上诉人上诉理由不能成立，一审裁定适用法律正确，应维持原裁定。 本院认为，致铭公司在一审期间提交了因黔中水利枢纽工程建设导致其矿区不能正常生产经营产生损失的初步证据，同时也提交了曾向相关部门申请履行补偿职责未果的相关证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，对于“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”提起的诉讼，人民法院应当受理。因此，致铭公司提起本案诉讼属于行政诉讼的受案范围。同时，本案系针对行政机关不履行法定职责提起的诉讼，一审法院以行政机关未作出具体行政行为而认为本案不符合法律规定的起诉条件也不能成立。本案应当进行实质审理，依法作出裁判。 综上，一审法院裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销贵州省安顺市中级人民法院（2020）黔04行初31号行政裁定； 二、本案指令贵州省安顺市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二〇年十二月十一日 书记员***