克州人民政府;煤炭设计院;克州住建局（克孜勒苏柯尔克孜自治州人民防空办公室）行政处罚二审行政判决书

新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院 行政判决书 （2025）新30行终7号 上诉人（原审原告）：新疆煤炭设计研究院有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区南昌路177号。 法定代表人：***，该公司董事长。 委托诉讼代理人：***，新疆煤炭设计研究院有限责任公司喀什分院法定代表人。 委托诉讼代理人：***，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：克孜勒苏柯尔克孜自治州住房和城乡建设局，住所地新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州阿图什市天山路东20院。 负责人：***，该局局长。 出庭负责人：***，该局副局长。 委托诉讼代理人：***，女，该局工作人员。 委托诉讼代理人：***，新疆***律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：克孜勒苏柯尔克孜自治州人民政府，住所地新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州阿图什市帕米尔路西3院。 负责人：***，州长。 出庭负责人：***，克州人民政府副秘书长。 委托诉讼代理人：***，重庆中胤律师事务所律师。 上诉人新疆煤炭设计研究院有限责任公司（以下简称煤炭设计院）因与被上诉人克孜勒苏柯尔克孜自治州人民政府（以下简称克州人民政府）、克孜勒苏柯尔克孜自治州住房和城乡建设局（以下简称克州住建局）行政处罚一案，不服新疆维吾尔自治区阿图什市人民法院作出的（2024）新3001行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2025年6月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2025年6月16日公开开庭进行了审理。上诉人煤炭设计院及其委托诉讼代理人***、***，克州人民政府出庭负责人***及其委托诉讼代理人***、克州住建局出庭负责人***及其委托诉讼代理人***、***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2023年8月15日克州乌恰县新城区供热设施改造工程在克州政务服务和公共资源交易服务中心开展招标投标活动，在评审过程中，发现乌恰县帕米尔建筑工程开发有限责任公司（以下简称帕米尔建筑公司）与煤炭设计院组成联合体投标，贵州建设集团第七建筑工程有限责任公司（以下简称贵州第七建筑公司）也与煤炭设计院组成联合体投标，且在两家投标企业项目管理机构组成表中有4个工程师信息完全一致，煤炭设计院予以认可。2023年9月8日，克州住建局召开局务会议，决定对上述串标案件进行立案调查。同时决定，由招标代理公司、克州公共资源交易中心协助调查取证。并分别于2023年10月9日、10月7日及10月26日与帕米尔建筑公司授权委托人***、贵州第七建筑公司授权委托人***、煤炭设计院授权委托人***进行调查谈话证实，煤炭设计院分别与帕米尔建筑公司、贵州第七建筑公司组成两个联合体同时参与了克州乌恰县新城区供热设施改造工程投标。并于2023年10月30日形成《关于克州乌恰县新城区供热设施改造工程相互串标案件的调查报告》，同年11月28日向煤炭设计院下发《行政处罚权利告知书》。2023年12月8日煤炭设计院提交了《关于克州乌恰县新城区供热设施改造工程一期总承包（二次）项目陈述申辩书》。2024年1月24日克州住建局召开克州乌恰县新城区供热设施改造工程相互串通投标案件听证会，并于2024年2月2日作出行政处罚决定书（2023-01）向煤炭设计院送达。煤炭设计院不服上述行政处罚决定书，于2024年3月27日向克州人民政府提出行政复议申请，克州人民政府受理后，2024年5月10日作出行政复议决定书（克政复决字〔2024〕第02号）认为，克州住建局作出的行政处罚决定书适用法律错误，决定撤销克州住建局作出的行政处罚决定书（2023-01），并向克州住建局下发行政复议意见书（克政复意字〔2024〕02号），责令克州住建局启用普通程序，重新作出行政处罚决定。克州住建局于2024年5月29日再次立案调查，并于2024年7月8日重新作出克建罚〔2024〕1号行政处罚决定书认为，煤炭设计院与两家公司分别组成联合体投标克州乌恰县新城区供热设施改造工程，且两个联合体投标所用的项目管理机构组成人员表中有4名工程师信息完全相同，违反了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九、第四十条、第六十七条，《中华人民共和国招标投标法》第五十三条的规定，对煤炭设计院处该项目中标金额43460851.12元千分之五的罚款人民币217304.26元。对法人、授权委托人分别处以单位罚款数额的百分之五的罚款人民币10865.21元，共计249899.89元。煤炭设计院收到克建罚〔2024〕1号行政处罚决定书后不服，于2024年7月18日向克州人民政府提出行政复议申请。克州人民政府于2024年9月6日作出克政复决字〔2024〕第04号行政复议决定书，认定克州住建局作出的克建罚〔2024〕1号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法维持了克州住建局的克建罚〔2024〕1号行政处罚决定。 原审法院认为，本案的争议焦点为克州住建局于2024年7月8日作出的克建罚〔2024〕1号行政处罚决定以及克州人民政府于2024年9月6日作出克政复决字〔2024〕第04号行政复议决定是否准确、合法，能否依法撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。根据《中华人民共和国招标投标法》第七条规定，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，申请人可向该部门的本级人民政府申请行政复议。因此，本案中，克州住建局具有对其辖区内招投标活动监督管理的法定职权。克州人民政府作为克州住建局所在地的本级人民政府，具有受理煤炭设计院的行政复议申请并进行复议审查的法定职权。 《中华人民共和国招标投标法》第三十一条规定，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。第五十三条规定，投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条规定：“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标。（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人。”第六十七条规定：“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人向招标人或者评标委员会成员行贿谋取中标的，中标无效；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照招标投标法第五十三条的规定处罚。投标人未中标的，对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算。”同时，《新疆维吾尔自治区建设工程串通投标行为认定和处理办法（试行）》第八条规定：“投标人在投标过程中有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标。（四）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人或同一单位。”本案中，煤炭设计院对其在参与克州乌恰县新城区供热设施改造工程投标过程中，分别与其他两家公司组成联合体进行投标活动，且存在两家联合体投标文件项目管理成员中同时使用了***、***、***、***四名工程师，被评标专家否决投标。煤炭设计院不持异议，但其认为投标行为无效，不应认定为串通投标，认为克州住建局于2024年7月8日作出的克建罚〔2024〕1号行政处罚决定适用法律错误。而国家设立工程招标投标制度是在维护国家利益和社会公共利益、规范建筑市场行为、提高投资效益、促进廉政建设等方面发挥了重要作用。但当前工程招标投标活动中招标人主体责任缺失，串通投标、弄虚作假违法违规问题依然突出。本案煤炭设计院分别与其他两家公司组成联合体进行投标过程中，两家联合体投标文件项目管理成员四人相同，行为应属于串标的情形，相关不利法律后果理应由煤炭设计院自行承担。为维护市场秩序，克州住建局依法严厉打击招标投标环节违法违规行为，发现存在违法串通投标后，依法立案并调取了相关证据，听取当事人的意见，依法组织听证，履行了行政机关处罚调查核实等程序，其依法作出的行政处罚决定正确。对于克州人民政府于2024年9月6日作出克政复决字〔2024〕第04号行政复议决定。克州人民政府在复议申请立案后进行依法核实，听取了双方的意见，履行了复议调查程序，依法作出维持克州住建局作出的行政处罚决定的复议决定正确。 综上，克州住建局于2024年7月8日作出的克建罚〔2024〕1号行政处罚决定认定事实清楚，法律适用正确，程序合法；克州人民政府于2024年9月6日作出克政复决字〔2024〕第04号行政复议决定认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。煤炭设计院诉请依法撤销上述行政处罚决定以及行政复议决定无事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回煤炭设计院诉讼请求，案件受理费50元由煤炭设计院负担。 煤炭设计院上诉请求：1.依法撤销（2024）新3001行初16号判决，改判撤销克州住建局于2024年7月8日作出的行政处罚决定书（克建罚〔2024〕1号），撤销克州人民政府作出的行政复议决定书（克政复决字〔2024〕第04号）；2.依法改判一、二审案件受理费，由克州住建局、克州人民政府负担。事实与理由：克州乌恰县新城区供热设施改造工程招标，煤炭设计院分别帕米尔建筑公司（牵头单位）和贵州第七建筑公司（牵头单位）组成两个联合体投标。在评审过程中发现该情况，作出废标处理。煤炭设计院认为一审判决认定错误，克州住建局行政处罚法律适用明显错误。一、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十七条第三款已经明确联合体投标中，同一主体分别组成两个联合体投标的行为，进行了明确的法律规制：“联合体各方在同一招标项目中以自己名义单独投标或者参加其他联合体投标的，相关投标均无效。”该法条是本案最明确，且最有针对性的适用法条，本案投标行为的无效应当适用本法条，不能适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第三款串通投标造成合同无效的情形。一审判决没有论述排除适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十七条第三款的原因。二、本案中煤炭设计院没有任何串标的行为。一审法院认定串标的依据为《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第三款，该条规定：“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标。（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人。”该条款的适用前提为“不同投标人”，也就是说投标人不能以自己的名义，而是以不同主体身份进行投标。但是本案中，虽然煤炭设计院分别与两家牵头单位组成联合体，但是煤炭设计院一直是以其真实身份投标，未假借任何其他主体投标，所以造成同一单位的4个工程师在项目管理机构组成表中同时出现的明显错误，该行为无效，但应当适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十七条第三款情形。三、一审法院根据《中华人民共和国招标投标法》第三十一条第一款：“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。”就认为两个法人构成的联合体投标主体在法律上视同为同一法人，该认识是错误的。并在该认识基础上，将煤炭设计院与贵州第七建筑公司、煤炭设计院与帕米尔建筑公司分别组成的联合体，作为两个单一主体，从而适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第三款“不同投标人”的身份认定，属于概念认定错误，偷换概念，法律认定不清。《中华人民共和国招标投标法》第三十一条认为联合体是“以一个投标人的身份共同投标”，但是并未将联合体视为同一法人，实际上，联合体投标区别于单个企业投标，联合体是由两个单位组成，其构成一个有联系也有区别的组织，而非形成一个等同于同一家单位的组织，联合体对外承担连带责任，对内各成员之间责任是由各单位分别承担的，与同一个单位是有绝对区别的。退一步而已，如果按照一审法院认为联合体是一个类似法人的独立主体，那么，在承担行政处罚的时候，联合体也应该作为同一主体共同承担责任，而不是在找处罚依据的时候，将联合体作为同一主体，但是在处罚时，又按照各联合体成员具有独立法人地位，进行区别对待。四、串通投标一定会用弄虚作假的行为，例如：不同投标人之间表面上看没有任何联系，但是“不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人”。从而，从以上细节中可以推定不同名义的主体实际是同一控制主体，但是本案中不存在该行为，投标全过程并未发现任何造假的事实。煤炭设计院没有“串通投标”的行为，“串通投标”是指不同投标人之间采用不正当的手段进行串通。这种不正当的手段表现出表面上合法符合投标要求，实际采用隐蔽的方式暗中串通，体现“隐蔽性”特点。煤炭设计院行为不符合以上特点。煤炭设计院始终作为同一投标人参与投标，虽然分别参与了两个联合体投标，但是其主体身份没有变化，更没有通过隐蔽性的手段进行串通。综上所述，一审法院法律适用错误，二审法院应当依法改判。 克州住建局辩称：一、关于法律适用问题。（一）煤炭设计院对法律条文的理解存在片面性。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十七条第三款与第四十条第三款调整对象不同：第三十七条第三款规制的是“联合体成员在同一项目中重复投标”的行为，法律后果为“投标无效”；第四十条第三款规制的是“不同投标人之间通过项目管理成员一致等情形推定串通投标”的行为，法律后果除投标无效外，还需依据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条承担行政处罚责任。本案中，煤炭设计院两家联合体投标文件中项目管理成员4名工程师信息一致，符合第四十条第三款“视为串通投标”的情形，应依法处罚。（二）法律适用不存在冲突。一审法院依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第三款及《中华人民共和国招标投标法》第五十三条作出处罚，系对同一违法行为中“行为性质认定”与“法律责任承担”的完整适用，不存在法律适用错误。煤炭设计院主张仅适用第三十七条第三款，实则是规避行政处罚责任，与立法目的相悖。二、关于是否构成串通投标的问题。（一）“不同投标人”的认定符合法律规定。《中华人民共和国招标投标法》第三十一条明确规定联合体以“一个投标人”身份投标，本案中：煤炭设计院与帕米尔建筑公司组成的联合体，煤炭设计院与贵州建工集团第七建筑工程有限公司组成的联合体，是两个独立的“投标人”主体；两家联合体的投标文件载明的项目管理成员为同一批工程师，符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第三款“不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人”的情形。煤炭设计院以“同一主体真实投标”为由否认串标，系对法律条文的机械理解。该条款的立法本意是通过客观行为推定串通投标的可能性，而非要求证明主观恶意或实际串通行为。（二）行政机关的认定有充分事实依据。两家联合体的项目管理机构组成表中***、***等4名工程师信息完全一致，该事实经评标专家、三家单位授权委托人调查笔录确认；煤炭设计院在一审中对上述事实无异议，仅对法律适用提出质疑，而事实认定是法律适用的前提，客观行为已满足“视为串通投标”的构成要件。三、关于联合体法律地位的问题。（一）一审法院对联合体的认定符合《中华人民共和国招标投标法》第三十一条规定联合体“以一个投标人的身份共同投标”，其法律意义在于：对外以单一主体参与投标，但并不改变联合体各成员的独立法人地位；不同联合体在法律上属于不同投标人，本案中两家联合体分别由煤炭设计院与不同主体组成，当然属于“不同投标人”。煤炭设计院混淆了“投标主体身份”与“责任承担方式”，联合体以一个投标人身份投标，解决的是投标资格问题；行政处罚针对的是具体实施违法行为的主体，煤炭设计院作为两家联合体的共同成员，实施了违反投标纪律的行为，当然应独立承担责任。（二）煤炭设计院的逻辑存在矛盾。若按煤炭设计院主张“联合体非同一法人即不属于不同投标人”，则《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第三款将无法适用于任何联合体情形，显然与立法目的相违背。法律对“不同投标人”的认定，不以主体是否为独立法人为唯一标准，而以投标主体的独立性为核心。四、关于串通投标是否需要“弄虚作假”的问题。（一）法律对“视为串通投标”的规定无需证明实际串通，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条明确“视为串通投标”的六种情形，其立法技术是通过客观行为推定串通可能性，属于“法律上的推定”，而非要求行政机关证明投标人之间存在实际串通行为；本案中，两家不同联合体使用同一批项目管理成员，已超出正常投标的合理范围，法律直接将其规定为“视为串通投标”，无需额外证明“弄虚作假”或主观恶意。（二）煤炭设计院的行为已破坏招投标秩序。煤炭设计院作为设计单位，同时参与两个联合体投标，本质上是通过重复投标增加中标概率，损害了其他投标人的公平竞争权；项目管理成员一致的事实，足以证明其行为违反了招投标活动的基本诚信原则，行政机关依据法律规定对其进行处罚，符合维护市场秩序的立法目的。五、程序合法性及处罚合理性说明。（一）行政处罚程序合法。克州住建局在处罚过程中履行了立案、调查取证、法制审核、告知陈述申辩权、组织听证等法定程序；处罚决定经局务会议集体研究，罚款金额按《新疆维吾尔自治区住房和城乡建设行政处罚裁量基准》最低标准执行，符合“过罚相当”原则。（二）行政复议决定合法。克州人民政府经复议审查，认定克州住建局处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》维持原决定，符合法定程序。综上所述，煤炭设计院的上诉请求缺乏事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 克州人民政府辩称：一、克州人民政府具有作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据上述法律规定，克州人民政府具有受理本案行政复议申请并作出决定的法定职责。二、被诉行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。2023年8月14日煤炭设计院与贵州第七建筑公司签订了联合体协议书，以一个投标人的身份共同参与克州乌恰县新城区供热设施改造工程的招标投标活动。2023年8月15日煤炭设计院与帕米尔建筑公司签订了联合体协议书，以一个投标人的身份共同参与克州乌恰县新城区供热设施改造工程的招标投标活动。2023年8月15日克州乌恰县新城区供热设施改造工程在克州政务服务和公共资源交易服务中心开展招标投标活动，在评审过程中，发现帕米尔建筑公司（牵头单位）和煤炭设计院组成联合体投标，贵州第七建筑公司（牵头单位）和煤炭设计院组成联合体投标，在两家投标企业项目管理机构组成表中有4名工程师信息一致。克州住建局依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》和《新疆维吾尔自治区建设工程串通投标行为认定和处理办法（试行）》予以立案调查。2024年2月2日克州住建局依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》作出行政处罚决定书（编号2023-01号），“对煤炭设计院处罚款217304.26元，对法人、授权委托人分别处罚款10865.21，合计249899.89元。”2024年3月27日，煤炭设计院因不服该行政处罚决定向克州人民政府提出行政复议申请，经审查克州住建局作出的行政处罚决定的具体内容和办案程序违法，2024年5月10日克州人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第二项、第三项之规定，决定撤销克州住建局作出的该行政处罚决定。同日，克州人民政府向克州住建局下发行政复议意见书，责令其限期重新作出。2024年7月8日，克州住建局重新作出行政处罚决定书（克建罚〔2024〕1号），“对煤炭设计院处罚款217304.26元，对法人、授权委托人分别处罚款10865.21，合计249899.89元。”2024年7月23日煤炭设计院因不服重新作出的行政处罚决定向克州人民政府提出行政复议申请，2024年9月6日克州人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，决定维持克州住建局重新作出的行政处罚决定。三、克州人民政府的行政复议维持合法。首先，煤炭设计院分别与帕米尔建筑公司、贵州第七建筑公司组成联合体，以一个投标人的身份共同投标，两个投标人联合了同一家设计单位对同一项目标段进行投标，且在投标文件项目管理成员中同时使用了***、***、***、***四名工程师。煤炭设计院在分别与帕米尔建筑公司和贵州第七建筑公司签订协议之前，并未及时告知具体情况。所以被申请人以煤炭设计院作为处罚主体正确。其次，上述三家单位分别组成联合体，分两家参加招投标的行为符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第三款关于“禁止招标人与投标人串通投标，有下列情形之一的，属于招标人与投标人串通投标：不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人。”的相关情形。综上所述，案涉行政处罚决定书和行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，二审法院应当驳回煤炭设计院的上诉请求，维持一审判决。 本院审理期间，当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。 煤炭设计院提交了以下证据： 一份据称是新疆师范大学教授陈某的“专家意见”打印件，主要内容是关于是否适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第三款规定：“不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人”的，视为投标人相互串通投标。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十七条第三款的适用对象，适用情形与本案完全符合。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第三款规定的“串通投标”和三十七条第三款关于联合体投标无效，不存在法条竞合的问题，其实质就是不同阶段、不同行为的不同法律后果的规定。所以《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第三款和第三十七条第三款只能适用其中之一，不能同时适用，特别是第三十七条第三款的规定很明确是本案最合适的适用条款。基于以上分析煤炭设计院以公开形式组成两个联合体投标的行为，并未隐蔽或虚构，完全符合《条例》第三十七条第三款规定的情形，应认定为联合体投标无效，而非串通投标。用以证明克州住建局作出的行政处罚决定书法律适用错误。 克州住建局质证意见：对该证据合法性，真实性，关联性均不认可。首先，该专家意见不属于行政诉讼证据法定形式。第二，该所谓的专家陈某并未出庭作证。第三，其本人只是一个有正高职称的专业技术人员，受煤炭设计院委托，单方出具意见书不具有法律上的效力。《中华人民共和国招标投标法》第三十一条明确规定，联合体是一个投标人的身份进行投标，煤炭设计院参加了两个联合体，违反了《中华人民共和国招标投标法》的相关规定，所以按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十七条规定，其投标行为当属无效。同时属于第四十条认定的串通投标行为。因此，依法对其进行行政处罚符合法律规定。 克州人民政府质证称：该证据不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的证据要求，不发表质证意见。第一，新疆师范大学法学院是陈某的工作单位，她个人接受煤炭设计院的委托，针对这个形式的合法性有异议。第二，对其作出的结论，认定联合体无效，应当是否进行处罚并未作出结论。因此对该专家意见的合法性、关联性均有异议。 本院认证意见：一是煤炭设计院单方委托出具的“专家意见书”未经法庭选任或对方当事人认可，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十八条关于“对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明。必要时法庭可以组织专业人员进行对质。当事人对出庭的专业人员是否具备相应的专业知识、学历、资历等专业资格等有异议的，可以进行询问。由法庭决定其是否可以作为专业人员出庭。”的规定，剥夺了克州住建局和克州人民政府的质证权利，程序有失公允。二是存在立场倾向性，该意见书由煤炭设计院自行委托学者出具，未要求专家签署中立承诺书，也未提供专家与本案无利害关系的证明。在缺乏程序制约的情形下，意见客观性存疑。当事人单方委托的专家意见，未经法定质证程序且缺乏中立保障的，不具有证据能力。三是关联性存疑，案件中双方对煤炭设计院同时跟两家公司组成联合体进行投标导致投标无效的行为结果没有异议，只是对该无效行为是否应当进行行政处罚存在争议。该“专家意见书”针对是否需要行政处罚的问题没有作出与否的意见。故本院对煤炭设计院提交的上述所谓“专家意见”不予采信。 经审理查明，本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系行政处罚案件，人民法院审理行政案件，应当对行政行为是否合法进行审查。 （一）关于行政主体是否适格。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条规定：“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督。监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。”根据上述法律规定，克州住建局根据职责分工属于对“住房城乡建设”对有关招标投标活动实施监督的法定职责，克州住建局是案涉行政行为的监督的适格主体。克州人民政府作为克州住建局所在地本级人民政府，依法具有受理煤炭设计院的行政复议申请，并进行复议审查的法定职权。 （二）煤炭设计院的行为是否合法。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十七条规定：“招标人应当在资格预审公告、招标公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。招标人接受联合体投标并进行资格预审的，联合体应当在提交资格预审申请文件前组成。资格预审后联合体增减、更换成员的，其投标无效。联合体各方在同一招标项目中以自己名义单独投标或者参加其他联合体投标的，相关投标均无效。”《中华人民共和国招标投标法》第三十二条规定：“投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标。”煤炭设计院就同一招标工程，分别与贵州第七建筑公司、帕米尔建筑公司组成联合体，显然使得两个联合体通过煤炭设计院同一批工程师详尽悉知两个联合体彼此的报价，有违反上述法律规定的“公平竞争”原则，完全符合《新疆维吾尔自治区建设工程串通投标行为认定和处理办法（试行）》第八条关于“投标人在投标过程中有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标。（四）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人或同一单位。”的串通投标情形。煤炭设计院对以上事实无异议，但其认为投标行为无效，不应认定为串通投标，认为克州住建局于2024年7月8日作出的克建罚〔2024〕1号行政处罚决定适用法律错误。国家设立工程招标投标制度，核心目标是提升经济效益和社会效益、提升企业竞争力并健全市场经济体系，而招投标制度中明确“不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人或同一单位”的规定，其立法目的在于从根源上规避不公平竞争，有效遏止围标、串标等违法违规行为的发生，从而切实保护其他投标人及招标人的合法利益。 克州住建局在工作中发现存在违法串通投标后，依法立案并全面调取固定相关证据，充分听取当事人陈述申辩意见，并依法组织听证，履行调查核实、行政处罚等程序，由此作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。对于克州人民政府于2024年9月6日作出克政复决字〔2024〕第04号行政复议决定。克州人民政府受理复议申请并立案后，严格依照法定程序对案件开展全面核实，充分听取双方的意见，规范履行了复议调查程序，于2024年9月6日依法作出维持克州住建局作出的行政处罚决定的克政复决字〔2024〕第04号行政复议决定，该决定认定事实清楚、程序公正、合法有效。 综上所述，对新疆煤炭设计研究院有限责任公司上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由新疆煤炭设计研究院有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 *** 审判员 *** 审判员 *** 二〇二五年十月三十日 法官助理*** 书记员 ***