席山市沙溪镇城管住建和农业农村局、广东众望环境科技有限公司服务合同纠纷民事二审民事判决书

广东省佛山市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2021）粤06民终17076号

上诉人（原审原告）：中山市沙溪镇城管住建和农业农村局，住所地广东省中山市沙溪镇宝珠中路1-3号，统一社会信用代码11442000748002890E。

负责人：彭泳勇，局长。

委托诉讼代理人：谢志华，广东广诚信律师事务所律师。

委托诉讼代理人：王丽红，广东广诚信律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：广东众望环境科技有限公司，住所地广东省佛山市南海区桂城街道南平路26号依云天汇花苑50号铺首层，统一社会信用代码91440605782990255F。

委托诉讼代理人：郭艳丽，广东美洋律师事务所律师。

上诉人中山市沙溪镇城管住建和农业农村局（以下简称沙溪镇城建农业局）因与被上诉人广东众望环境科技有限公司（以下简称众望公司）服务合同纠纷一案，不服广东省佛山市南海区人民法院（2021）粤0605民初21527号民事判决，向本院提起上诉。该案经本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

沙溪镇城建农业局上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判2019年的合同价款单价为210.73元/吨、2020年1月延期服务一个月合同价款单价为216.73元/吨；3.改判众望公司将多收的垃圾清运服务费10430539.8元返还给沙溪镇城建农业局；4.众望公司向沙溪镇城建农业局支付2019年12月垃圾处理费（含环境补偿费）1008978.9元；5.本案一、二审诉讼费由众望公司承担。

事实与理由：

一、本案符合情势变更的适用条件，应当变更合同单价。根据《中华人民共和国民法典》第五百三十三条的规定，情势变更是指合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。据此，适用情势变更的条件是：一是须有情势变更之事实。这是适用情势变更的前提条件。所谓“情势”，系指作为合同法律行为基础或环境的一切客观事实，包括国家政策、行政措施等；二是情势变更须发生在合同成立以后，履行终止之前；三是情势变更的发生为不可归责于当事人的事由，且为当事人所不能预见的；四是因情势变更而使原合同的履行显失公平，这是适用情势变更原则的实质要件。本案中，受中山市垃圾处理指标配额政策限制，沙溪镇的垃圾无法在市内处理，故按市外150km运距预算垃圾清运单价333.3元/吨招标，众望公司亦按该单价投标并以单价327.92元/吨中标。垃圾清运服务合同签订后，中山市垃圾处理指标配额政策发生了重大变化，允许沙溪镇的垃圾运至市内处理，众望公司因此将清运服务合同中95513.72吨及延长协议中的7884.97吨运至市内30km的垃圾处理基地处理。显然，中山市垃圾处理指标配额政策的变化属于双方签订合同时不能预见的政策因素，且发生在合同签订后，该政策的变化使垃圾清运距离从150km变为30km，致使合同的基础条件发生重大变化，因运距变化导致清运成本大大减少，继续按150km运距支付清运服务费将对沙溪镇城建农业局明显不公平。由此可见，本案符合情势变更的适用条件，应当适用情势变更支持沙溪镇城建农业局变更合同单价的请求。由原按150km运距编制的单价变更为按30km运距单价210.73元/吨（含垃圾处理费102元和环境补偿费12元，下同）。按此单价计算，95513.72吨清运处理服务费应为20127606.2元（95513.72吨210.73元/吨=20127606.2元），与按150km单价327.92元/吨计算清运服务费31320859.1元相比，相差11193252.86元，即沙溪镇城建农业局多付11193252.86元。而延长协议中众望公司在2020年1月份将7884.97吨至市内30km范围内垃圾处理基地处理，该垃圾清运处理服务费亦应按30km运距单价216.73元/吨计算（含垃圾处理费102元和环境补偿金18元），但众望公司未支付（其中环境补偿金已由沙溪镇城建农业局代付，垃圾处理费现被中山市城市管理和综合执法局向沙溪镇城建农业局追偿），即垃圾清运服务费为762713.15元[即7884.97吨×（216.73元/吨-102元/吨-18元/吨）=762713.15元]。扣除该服务费及25535.304吨垃圾清运至150km处理按327.92元/吨计的服务费8373536.89元、2020年1月份清运服务费762713.15元后，众望公司实际应返还10430539.8元（即39694396.04-20127606.2-8373536.89-762713.15-10430539.8元）。

二、垃圾处理费和环境补偿费是按垃圾处理数量计收，不受运距变化导致单价变更的影响。因此，即使变更单价不被支持，众望公司亦应向沙溪镇城建农业局或中山市城管执法局财政专户支付垃圾处理费1008978.9元，一审判决对垃圾处理费不予处理是错误。本案垃圾清运服务费包含垃圾处理费及环境补偿费。垃圾处理费及环境补偿费属于政府收取的行政规费。众望公司将垃圾从沙溪镇垃圾中转站清运至中山市内垃圾处理基地进行无害化处理，中山市城市管理和综合执法局（下称城管执法局）按该垃圾处理基地处理垃圾的数量向众望公司收垃圾处理费及环境补偿费。其中，垃圾处理费按每吨102元计、环境补偿费按每吨18元计。众望公司将清运服务合同中95513.72吨及延长协议中的7884.97吨共计103398.69吨运至中山市内垃圾处理基地作无害化处理，城管执法局按该基地垃圾处理的数量及上述标准主收垃圾处理费及环境补偿费。众望公司除在2019年3月至11月期间按月向城管执法局（财政专户）支付的共5822676.12元外，尚欠2019年12月垃圾处理费1008978.9元未付。因垃圾配额以镇区为单位，如众望公司未及时支付，沙溪镇城建农业局会被中山市城管执法局追偿而不得不代付，故众望公司应将上述垃圾处理费1008978.9元支付给沙溪镇城建农业局，由沙溪镇城建农业局代为向城管执法局财政专户缴纳。

综上所述，特提出上诉，请求二审法院依法改判。

众望公司二审期间答辩称：一、本案不存在情势变更情形。一审法院查明认定本案不存在情势变更的情形及适用法律是正确的，请二审法院依法维持。

二、沙溪镇城建农业局要求众望公司向其支付垃圾处理费1008978.9元没有事实和法律依据。（一）沙溪镇城建农业局与众望公司签订的《沙溪镇垃圾清运服务外包项目合同书》及《沙溪镇垃圾清运服务外包项目服务期延长协议》均未约定众望公司要向沙溪镇城建农业局交纳垃圾处理费及环境补偿费。（二）处理费及环境补偿费的收款单位不是沙溪镇城建农业局，沙溪镇城建农业局无权要求众望公司向其交纳垃圾处理费及环境补偿费。2019年1月至3月的收款单位是中山市住房和城乡建设局（以下简称中山住建局），2019年4月份开始改由中山市城市管理和综合执法局（以下简称中山城管执法局）收取。（三）沙溪镇城建农业局长期拖延支付众望公司的垃圾清运费，导致众望公司没钱向中山城管执法局缴纳垃圾处理费及环境补偿费。沙溪镇城建农业局于2019年5月份才开始向众望公司支付2019年1月份的垃圾清运费，于2019年6月份支付2019年2月、3月份的垃圾清运费，于2019年8月份支付2019年4月、5月的垃圾清运费，于2019年9月份支付2019年6月份的垃圾清运费，于2019年10月份支付2019年7月份的垃圾清运费，于2019年11月份支付2019年8月份的垃圾清运费，于2020年1月份支付2019年9月、10月份的垃圾清运费，于2020年3月份才支付2019年11、12月垃圾清运费，而沙溪镇城建农业局至今仍拖欠众望公司2020年1月份垃圾清运费2565111.88元，拖欠时间已有一年多。众望公司承诺只要一收到沙溪镇城建农业局支付的2020年1月份垃圾清运费2565111.88元后马上向中山市城市管理和综合执法局缴纳相关费用。

三、一审判决书第9页第一行表述有歧义，请二审法院依法纠正。沙溪镇城建农业局与众望公司虽然签署了2019年1月至2019年12月期间垃圾清运费结算金额为39694396.04元，2020年1月垃圾清运费为2565111.88元，但沙溪镇城建农业局在2019年5月至2020年3月期间只是向众望公司支付了2019年1月份至2019年12月份的垃圾清运费（详见二审证据《网上银行电子回单》），没向众望公司支付2020年1月份垃圾清运费2565111.88元，因此请二审法院在查明事实的情况下，依法纠正。

综上所述，请求二审法院依法驳回沙溪镇城建农业局的全部上诉请求。

沙溪镇城建农业局向一审法院起诉请求：1.变更2019年沙溪镇城建农业局与众望公司签订的合同价款单价为210.73元/吨、2020年1月延期服务1个月合同价款单价为216.73元/吨，并按该单价结算垃圾清溪运处理服务费；2.众望公司将多收的垃圾清运服务费11439518.7元返还给沙溪镇城建农业局；3.诉讼费由众望公司承担。

一审法院认定事实，2018年7月，沙溪镇城建农业局（原中山市沙溪镇住房和城乡建设局）委托广东宏实建设项目管理有限公司（以下简称宏实公司）就中山市沙溪镇生活垃圾清运服务外包项目编制预算。2018年9月16日，宏实公司出具《沙溪镇垃圾清运服务外包项目（中介预算书）》，载明垃圾总量约12万吨，按照运距150公里考虑，基于考虑中山市本地实际清运容量，考虑了外运，但要符合法规程序，严格执行相关要求，一年内完成垃圾清运工作，垃圾清运处理服务费预算价为39996344.56元。

2018年10月12日，沙溪镇城建农业局按该预算价对外招标，众望公司以单价327.92元/吨中标，中标价为39350400元。

2018年12月7日，沙溪镇城建农业局（甲方）与众望公司（乙方）签订《沙溪镇垃圾清运服务外包项目合同书》，约定：服务内容为沙溪镇城市生活垃圾的清运处处理；合同服务期限为一年，2019年1月1日起至2019年12月31日止，若12万吨提前运完，甲方按约定支付费用给乙方后合同提前终止；合同总价为39350400元，每吨垃圾价为327.92元；甲方每月15日前将上一个月的服务费用转账给乙方，金额按实际清运量乘以中标单价减去扣罚款；乙方需购置4辆25吨可卸式垃圾运输车、2辆25吨压缩式垃圾运输车以及18个整体式垃圾压缩箱，均为全新购置，如项目实施过程中发现不符合甲方有权立即终止本协议；签订合同前乙方须按中标总价10%的额度（3935040元）向甲方提交履约保证金，在合同期间如乙方违约，则履约保证金全部归甲方所有，以作为乙方因违约对甲方的经济损失补偿；乙方中标后，甲方将中山市内各组团垃圾综合处理基地进场配额（指生活垃圾处理配额）全额给予乙方，如乙方不能按承诺运输量运输，甲方有权收回中山市内各组团垃圾综合处理基地进场配额（指生活垃圾处理配额）进场配额并自行处理，乙方若需使用甲方在中山市各组团垃圾综合处理基地进场配额的，应为甲方代缴垃圾处理费及环境补偿费，若发生拖欠费用超过15日经催缴后仍不缴纳的，甲方有权收回进场配额并自行安排使用；等等。

2019年12月31日，沙溪镇城建农业局与众望公司签署服务期延长协议，双方同意将服务期延长一个月，每吨垃圾按327.92元计价。

2019年2月至2020年2月期间，沙溪镇城建农业局与众望公司每月均签署垃圾清运费确认书，累计确认2019年1月至12月期间垃圾清运费结算金额为39694396.04元，2020年1月垃圾清运费为2565111.88元。2019年5月至2020年3月期间，沙溪镇城建农业局向众望公司支付了上述全部款项。

2020年5月19日，宏实公司出具说明，说明垃圾清运150公里作业总费用为39996344.56元，30公里作业总费用为25287464.96元，间按费用对比差额为13509132元。

2020年12月4日，沙溪镇城建农业局向众望公司出变更合同价款的函，提出在审计局审计报告中，认为2019年沙溪镇生活垃圾清运项目预算编制不合理，造成财政资金浪费1590.48万元，认为合同未区分市内和市外距离，故向众望公司提出按实际距离计算垃圾费，要求众望公司退还垃圾处理费1119.33万元。2020年12月7日，众望公司复函称沙溪镇城建农业局提出返还多收费用和调整合同价与法不符，于理不合，不同意退款。

2021年6月30日，中山市城市管理和综合执法局出具复函，称众望公司运输的垃圾在市基地进场量为7884.97吨和20920.11吨，合计为28805.08吨。

2021年8月23日，沙溪镇城建农业局提起本案诉讼。

一审法院认为，民事活动应遵循诚实信用原则。沙溪镇城建农业局与众望公司签订的《沙溪镇垃圾清运服务外包项目合同书》为双方当事人真实意思表示，内容未违反法律强制性规定，为合法有效合同，对双方当事人具有法律约束力。原告主张变更合同结算价款，一审法院认为理据不足：一、本案不属于适用情势变更原则的情形。情势变更指合同赖以订立的客观情势发生了当事人订立合同时不可预见的异常变动，导致合同的基础动摇或丧失，若继续维持合同原有效力有悖于诚实信用，将导致显失公平，一般而言，情势变更发生在合同履行过程中，当事人提出对合同履行内容的变更。本案中，沙溪镇城建农业局与众望公司在签订合同时，已知悉部分垃圾在中山市内处理，部分垃圾需要外运，但沙溪镇城建农业局并未提出外运垃圾数量的比例，故无论合同履行过程中需要多少数量垃圾外运均未超出当事人签订合同时的预期，本案不存在发生签订合同时无法预料的事情。二、沙溪镇城建农业局在招标时按垃圾重量确定合同金额，运输只是垃圾清运中一个环节，沙溪镇城建农业局将垃圾清运距离作为预算因素，但并非按垃圾运输距离作为招标条件，沙溪镇城建农业局未举证证明招标文件或合同有作出垃圾清运距离的要求和限制，故不能仅以合同履行过程中垃圾外运的数量变化就必然导致合同结算的条件发生变化。三、沙溪镇城建农业局主张合同履行过程中中山市增加了市内垃圾处理的配额，表明双方签订合同时都明知在该配额非具体不变，存在增加或减少的风险，故该配额的变更属于市场条件的变化，同理。如果市内垃圾处理的配额降低，众望公司也同样不能要求增加工程款结算金额。四、合同期满后沙溪镇城建农业局与众望公司经协商后签订补充协议，顺延一个月合同期限，该补充协议约定了同样的单价，也表明沙溪镇城建农业局在合同期满时仍是认可合同约定的单价。五、众望公司按合同约定履行垃圾清运工作，沙溪镇城建农业局存在迟延支付合同项下款项的行为，但众望公司并未以此为由向沙溪镇城建农业局主张违约责任，加上疫情导致众望公司履行合同成本的增加，虽部分垃圾运输距离的减少增加众望公司收益，但该收益并非合同外额外收益。六、沙溪镇城建农业局与众望公司签订的合同未约定清运垃圾市内运输配额具体的数量，沙溪镇城建农业局仅以预算公司的说明主张差额有失公允。综上，一审法院认为众望公司辩解意见合法合理，一审法院予以采纳，沙溪镇城建农业局在本案中提出的全部诉讼请求理据不足，一审法院均不予支持。

一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：驳回沙溪镇城建农业局的全部诉讼请求。案件受理费减半收取45218.56元，由沙溪镇城建农业局负担。

二审期间，沙溪镇城建农业局向本院提交以下新证据：

1.招标文件，证明投标总价款包含但不限于垃圾处理费、运输费等，合同价款包含垃圾处理费由众望公司承担。

2.众望公司缴纳垃圾处理费明细表、广东省非税收入（电子）票据及欠缴生活垃圾处理费与环境补偿金情况表，证明众望公司向财政专户缴纳2019年2月至11月垃圾处理费的情况及众望公司以自身的支付行为承认垃圾处理费（含环境补偿费）由其承担。另外众望公司尚欠2019年12月垃圾处理费1008978.9元未缴纳。

众望公司质证意见如下：

对证据1的真实性、合法性、关联性均不确认。众望公司并未收到招标文件，亦不否认垃圾处理费是由众望公司承担，但该费用的收款单位并非沙溪镇城建农业局，故沙溪镇城建农业局无权要求众望公司向其交纳垃圾处理费及环境补偿费。

对证据2的真实性、合法性、关联性予以确认。该证据可以证明垃圾处理费的收款单位是中山住建局和中山城管执法局收取。众望公司承诺只要收到沙溪镇城建农业局支付的2020年1月份垃圾清运费2565111.88元后立即向中山城管执法局缴纳相关费用。

二审期间，众望公司提交以下新证据：

1.垃圾清运费银行转账凭证，证明沙溪镇城建农业局只向众望公司支付了2019年1月至12月的垃圾清运费。沙溪镇城建农业局长期拖欠众望公司垃圾清运费，导致众望公司无法向中山城管执法局缴纳相关垃圾处理费和环境补偿费。

2.广东省非税收收入（电子）票据，证明收取垃圾处理费的单位并非沙溪镇城建农业局，而是中山住建局和中山城管执法局。

3.广东省行政事业单位资金往来结算票据及发票，证明收取环境补偿费的单位不是沙溪镇城建农业局，而是中山城管执法局。

沙溪镇城建农业局质证意见如下：

对证据1的真实性、关联性予以确认。沙溪镇城建农业局在2019年5月至2020年3月期间共支付垃圾清运费39694396.04元，该金额众望公司在一审时已经确认。

对证据2的真实性予以确认。该证据证明垃圾处理费及环境补偿费由众望公司承担。虽然收取单位原为中山市住房和城乡建设局（现为中山城管执法局），但因众望公司拖欠上述费用，中山城管执法局会直接向沙溪镇城建农业局催缴，并通过市财政局划扣沙溪镇城建农业局的银行存款，故众望公司应当将拖欠的垃圾处理费及环境补偿费支付予沙溪镇城建农业局。

对证据3的真实性予以确认。因众望公司拖欠上述费用，中山城管执法局会直接向沙溪镇城建农业局催缴，并通过市财政局划扣沙溪镇城建农业局的银行存款，故众望公司应当将拖欠的垃圾处理费及环境补偿费支付予沙溪镇城建农业局。

本院经审查认为，沙溪镇城建农业局二审期间提交的证据1招标文件并无众望公司签名确认，亦无法确认与众望公司有关，故本院对其与本案的关联性不予采信；对于证据2，众望公司对真实性无异议，本院予以采信。众望公司二审期间提交的证据1-3，沙溪镇城建农业局对真实性均予以确认，本院予以采信。

本院对一审法院查明的除“2019年2月至2020年2月期间，沙溪镇城建农业局与众望公司每月均签署垃圾清运费确认书，累计确认2019年1月至12月期间垃圾清运费结算金额为39694396.04元，2020年1月垃圾清运费为2565111.88元。2019年5月至2020年3月期间，沙溪镇城建农业局向众望公司支付了上述全部款项。”外的案件事实予以确认。

另查明，众望公司已将2019年1月至2019年11月的垃圾处理费、环境补偿费缴纳至中山市住房和城乡建设局（以下简称中山住建局）、中山市城市管理和综合执法局（以下简称中山城管执法局）账户，中山住建局、中山城管执法局已经向众望公司开据了相应票据。

再查明，2019年2月至2020年2月期间，沙溪镇城建农业局与众望公司每月均签署垃圾清运费确认书，累计确认2019年1月至12月期间垃圾清运费结算金额为39694396.04元，2020年1月垃圾清运费为2565111.88元。2019年5月至2020年3月期间，沙溪镇城建农业局向众望公司支付了2019年1月至12月期间垃圾清运费结算金额为39694396.04元。

本院认为，针对双方的诉辩，本案二审争议的焦点问题是：1.众望公司是否应当返还10430539.8元垃圾清运服务费予沙溪镇城建农业局；2.众望公司是否应当支付2019年12月的垃圾处理费1008978.9元予沙溪镇城建农业局。

关于第一个争议焦点，沙溪镇城建农业局主张合同签订后，由于政策变动众望公司的垃圾清运成本大幅降低，构成情势变更，众望公司应当向其退还垃圾处理费差价1008978.9元。情势变更是指合同有效成立后，因不可归责于双方当事人的原因发生情势变更，致合同的基础动摇或丧失，若继续维持合同原有效力显失公平，允许变更合同内容或者解除合同。其中所谓情势，是指客观情况，具体泛指一切与合同有关的客观事实，如战争、经济危机、政策调整等；变更则是指发生达成合同时不可预见的异常变动。应当将情势变更与正常的商业风险进行区分。商业风险是指在商业活动中，由于各种不确定因素引起的，给商业主体带来获利或者损失的客观经济现象。本案中，沙溪镇城建农业局与众望公司签订的《沙溪镇垃圾清运服务外包项目合同书》意思表示真实，内容不违反相关法律、法规的强制性规定，系合法有效。本院认为，沙溪镇城建农业局所主张的政策变动应属于商业风险而非情势变更的范畴，具体理由如下：第一，市内垃圾处理的配额并非固定不变的，相关职能部门会根据实际情况对配额进行调整，双方签订合同时对上述情况均应知悉；第二，《沙溪镇垃圾清运服务外包项目合同书》仅对合同总价款、垃圾清运费用的单价进行约定，双方并未约定市内垃圾处理的具体配额；第三，合同期满后，双方签订补充协议，将服务期延长一个月，该协议中的垃圾清运费的单价与合同一致，沙溪镇城建农业局并未对垃圾清运费单价提出异议，表明沙溪镇城建农业局在合同履行期间对该单价系认可的。综上所述，沙溪镇城建农业局主张市内垃圾处理的配额发生变动属于情势变更没有事实和法律依据，本院不予支持。

关于第二个争议焦点，沙溪镇城建农业局主张众望公司应当向其支付2019年12月的垃圾处理费1008978.9元。根据本案一、二审查明的事实，垃圾处理费的收款方为中山住建局、中山城管执法局，沙溪镇城建农业局并非收款方，双方亦未约定由众望公司向沙溪镇城建农业局支付垃圾处理费，沙溪镇城建农业局亦未提供证据证明其已向相关职能部门支付该笔费用。另外，沙溪镇城建农业局尚欠众望公司垃圾清运费未支付，故沙溪镇城建农业局的该主张众望公司向其支付2019年12月的垃圾处理费于理无据，本院不予支持。

综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。沙溪镇城建农业局的上诉均缺乏理据支持，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费90434.12元，由上诉人中山市沙溪镇城管住建和农业农村局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　徐立伟

审 判 员　贾小平

审 判 员　曾慧元

二〇二二年一月二十四日

法官助理　丁含芳

书 记 员　崔翠诗