山西晋建集团一建有限公司、太原理工大学合同纠纷二审民事裁定书

山西省晋中市中级人民法院

民 事 裁 定 书

（2019）晋07民终605号

上诉人（原审原告）：山西晋建集团一建有限公司，住所：山西省晋中市榆次区锦纶北路95号

法定代表人：董中杰，职务：董事长兼总经理。

委托诉讼代理人：程时春，广东国匠律师事务所律师。

委托诉讼代理人：赵晨爽，山西语道律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：太原理工大学，住所：山西省太原市迎泽西大街**号。

法定代表人：黄庆学，职务：校长。

委托诉讼代理人：巩燕，山西华炬律师事务所律师。

委托诉讼代理人：李佳慧，山西华炬律师事务所律师。

上诉人山西晋建集团一建有限公司（以下简称一建公司）因与被上诉人太原理工大学（以下简称太原理工）合同纠纷一案，不服山西省晋中市榆次区人民法院（2018）晋0702民初3924号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人委托诉讼代理人程时春、赵晨爽，被上诉人委托诉讼代理人巩燕、李佳慧均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一建公司上诉请求：1、依法撤销山西省晋中市榆次区人民法院（2018）晋0702民初3924号民事裁定，并裁令晋中市榆次区人民法院进行实体审理；2、判令被上诉人承担本案全部诉讼相关费用。事实和理由：1、本案双方都是平等的民事主体，诉求解决的是依据双方民事合同而产生的财产关系纠纷，至于合同效力如何，对方该承担怎样的补偿责任和赔偿责任，恰恰是民事诉讼的受理范围和应该解决的问题。2、由于我国特殊的土地管理制度，国有划拨土地使用权在转让过程中，必须经过政府收回再划拨的方式进行，这只是国有划拨土地使用权的一种特殊交易方式。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”，第十二条的规定“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理”，本案所涉国有划拨土地使用权转让的合同，毫无疑问是有效的，而且是按照补偿性质的合同处理。一审法院，仅以涉及政府行为不能确定合同效力为由，认为本案不属民事诉讼的受理范围，是完全错误的。3、本案中，政府并非涉案两民事合同中的任何一方当事人，2003年政府的征收再划拨行为只是协助双方完成国有划拨土地使用权的转让，是政府行使土地管理职能的体现。2014年政府的土地收储再转让给房地产开发商的具体行政行为，只是对被上诉人实际履行涉案两民事合同产生了影响，但并不会对原合同效力产生影响，也不会改变合同关系的相对性。被上诉人仍应对上诉人承担原合同的权利义务，以及承担违约行为导致的补偿责任和赔偿责任，该种关系毫无疑问属于民事法律关系。如果被上诉人不认同政府的收储行为，完全可以提起行政诉讼维护自身权益，但上诉人却无权向政府提起行政诉讼。一审法院，将上诉人与被上诉人的平等民事主体关系，和政府与被上诉人之间的具体行政行为关系混淆，导致法律适用的错误。4、法律设定裁定驳回起诉的一个很重要的立法目的，就是如果双方当事人之间的关系不是民事法律关系，人民法院不能或者不宜通过民事审判手段来处理，当事人可以通过行政诉讼或者刑事诉讼手段来解决，或者通过上述手段来解决更合适。本案中，上诉人的涉案土地使用权已经转让给了被上诉人，显然无法对政府目前的土地收储行为提起行政诉讼，如果上诉人不能通过民事诉讼程序解决与被上诉人之间的合同纠纷，那么上诉人也就没有了任何其他法律救济途径，这势必会剥夺上诉人的程序权利和实体权利，也显然不符合法律设定裁定驳回起诉的初衷。

被上诉人太原理工辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。1、本案从程序上来讲系涉及土地使用权的争议，依法应适用行政处理前置程序，人民法院没有审理权限，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案无论是2003年政府将涉案土地从一建公司收回，划拨给答辩人，还是2013年9月24日，涉案土地被晋中市土地储备中心收回，以及争议双方对占有使用权的约定均涉及到了土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”第四款“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内日内，向人民法院起诉。”涉及土地使用权争议的，应由人民政府处理，如对处理决定不服的，在接到处理决定通知之后才可向人民法院提起诉讼。涉及土地所有权、使用权的纠纷，适用行政处理前置程序系有法律明确规定。2、本案系政府收回、划拨土地的行为而非争议双方转让土地使用权的行为，一建公司引用的法条对本案不适用。一建公司在上诉状中称“本案所涉国有划拨土地使用权转让的合同，毫无疑问是有效的，而且是按照补偿性质的合同处理”的陈述系自相矛盾。本案中争议双方均认可2003年政府的行为为政府向一建公司收回涉案土地，政府将涉案土地划拨给答辩人，而并非一建公司所称的双方之间的转让行为。上诉人据此引用的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、第十二条之规定系对国有土地的转让所作出的规定，而非对政府收回及划拨土地作出的规定，于本案是不适用的。

一建公司向一审法院起诉请求：1、判令解除双方签订的土地划拨及地面资产补偿协议书；2、判令太原理工支付补偿金、赔偿金合计609.36万元；3、本案全部相关诉讼费用由太原理工承担。

一审法院认定事实：2003年12月29日，太原理工大学轻纺工程与美术学院作为甲方与作为乙方的晋中建设集团第一建筑工程有限公司签订《土地划拨协议书》和《土地划拨及地面资产补偿协议书》，约定乙方同意将其相关土地通过晋中市政府划拨给甲方，甲方支付乙方部分现金（土地补偿金人民币136.3万和地上建筑补偿金109.7万）、提供部分土地房产40年的占有使用权等作为补偿。2013年9月24日，涉案相关土地被晋中市土地储备中心收回。2017年9月20日，一建公司接到太原理工《协议书解除通知》，该通知为太原理工以政府强制收回划拨土地是不可抗力、协议客观上己无法履行为由要求解除协议，并表示协议中约定的房屋使用期限超过20年的部分属于无效约定，愿意按照实际使用年限计收房屋使用费，上述通知还表明了其他内容。庭审中，一建公司坚持其诉讼请求，认为政府具体征地行为并非不可抗力、双方签订的协议书为补偿性质，而且双方在合同中约定的是综合性的对价，若因此次征拆行为导致合同一方收益，而另一方无辜受损，明显有违公平正义的民法原则。太原理工则不同意一建公司主张。当事人双方各执己见，协议不成为本案事实。

一审法院认为，原告只能就属于人民法院受理民事诉讼范围的纠纷提起民事诉讼。本案一建公司主张的成立与否，需以涉案《土地划拨协议书》、《土地划拨及地面资产补偿协议书》的效力认定为前提，而上述协议书协议内容附属于政府收回、重新划拨土地等相关政府职权的行使，其效力问题己非民事诉讼活动所能审查，故一建公司的本次起诉不符合法定条件。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条之规定，裁定如下：驳回原告山西晋建集团一建有限公司的起诉。案件受理费54455元，待本裁定生效后退还原告。

二审中，当事人没有提交新证据。

本院认为，本案二审争议的焦点：本案是否应予驳回起诉。评判如下：依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。本案中，一建公司请求判令解除双方签订的土地划拨及地面资产补偿协议书，并请求判令太原理工支付补偿金、赔偿金合计609.36万元。一建公司的诉讼请求是否应予支持，需要以案涉《土地划拨协议书》、《土地划拨及地面资产补偿协议书》的性质和效力认定为前提。一建公司主张案涉《土地划拨协议书》、《土地划拨及地面资产补偿协议书》为补偿性质的合同且合法有效，但未提交已经有批准权的人民政府同意转让的证据或已经提请有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的证据，导致案涉《土地划拨协议书》、《土地划拨及地面资产补偿协议书》的性质和效力不明，并且考虑案涉相关土地已被相关部门收回的情况，对原裁定驳回一建公司的起诉，予以维持。一建公司可在提交已经有批准权的人民政府同意转让的证据或已经提请有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的证据后另行起诉。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　　杨姣瑞

审判员　　胡　睿

审判员　　元晓鹏

二〇一九年三月二十七日

书记员　　刘沂岷