濮阳市广宇建设有限公司、中国石化集团中原石油勘探局有限公司等建设用地使用权转让合同纠纷民事二审民事判决书

河南省濮阳市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2021）豫09民终3317号

上诉人（原审原告）：濮阳市广宇建设有限公司，住所地河南省濮阳市金堤路北段路西。

法定代表人：卓领军，该公司总经理。

委托诉讼代理人：卓宝松，男，该公司员工。

委托诉讼代理人：巴晓文，河南尚博律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：中国石化集团中原石油勘探局有限公司，住所地河南省濮阳市中原路。

法定代表人：张庆生，该公司执行董事。

委托诉讼代理人：刘长发，河南飞鸿律师事务所律师。

委托诉讼代理人：郭丽红，河南飞鸿律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：濮阳市新世纪房地产开发有限公司，住所地河南省濮阳市YY路与中原路交叉口西200米路南345号。

法定代表人：刘训忠，该公司总经理。

委托诉讼代理人：李媛媛，河南金谋律师事务所律师。

上诉人濮阳市广宇建设有限公司（以下简称广宇公司）因与被上诉人中国石化集团中原石油勘探局有限公司（以下简称中原石油勘探局）、濮阳市新世纪房地产开发有限公司（以下简称新世纪公司）建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服河南省濮阳市华龙区人民法院（2021）豫0902民初6922号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年12月28日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人广宇公司的委托诉讼代理人卓宝松、巴晓文，被上诉人中原石油勘探局的委托诉讼代理人刘长发、郭丽红，新世纪公司的委托诉讼代理人李媛媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

广宇公司上诉请求：1.撤销原判，改判支持广宇公司的一审诉求。2.本案全部诉讼费用由中原石油勘探局、新世纪公司承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。依据案涉《关于解决某某路开发遗留问题的协议》第四条约定,中原石油勘探局、新世纪公司负有保证案涉土地权属清楚、无争议,将案涉土地上的用地单位和附着物于2006年4月30日前清理完毕,以及将土地上的相关资料移交给广宇公司的先合同义务。本案中,中原石油勘探局、新世纪公司在履行了《关于解决某某路开发遗留问题的协议》第三条合同义务后,至今不履行《关于解决某某路开发遗留问题的协议》第四条义务,属于未全面履行合同义务的违约行为。《中华人民共和国民法典》第五百零二条第二款规定:依照法律、行政法规的规定,合同应当办理批准等手续的,依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的,不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的,对方可以请求其承担违反该义务的责任。第五百二十六条规定:当事人互负债务,有先后履行顺序,应当先履行债务一方未履行的,后履行一方有权拒绝其履行请求。先履行一方履行债务不符合约定的,后履行一方有权拒绝其相应的履行请求。本案中,如果中原石油勘探局、新世纪公司履行了《关于解决某某路开发遗留问题的协议》第四条约定的先合同义务,则广宇公司必然会按照法律规定办理相关变更手续,并自愿承担相关费用。因此,一审判决认为“作为该土地使用权人勘探局未经有批准权的人民政府批准,与受让人广宇公司订立合同转让划拨土地,且经双方签订协议后,广宇公司没有按照法律规定办理变更手续”,认定事实错误。二、对案涉土地进行联合开发,符合时代要求。2001年4月30日,为了促进城市综合开发健康、快速发展,濮阳市人民政府印发濮政文【2001】XX号文件《濮阳市人民政府关于城市综合开发有关问题的批复》(以下简称濮阳市政府XX号文),明确表示支持鼓励社会资金投资城市基础设施建设,指出综合开发的城市道路沿路开发用地按划拨价格供应土地并免交土地出让金。正是在这样的政策背景下,中原石油勘探局、新世纪公司与广宇公司签订《联合开发协议》,共同合作对某某路(XX路至YY路段)进行联合开发建设。2005年4月8日,由于中原石油勘探局、新世纪公司迟延履行合同义务,濮阳市人民政府作出《关于加快某某路沿街工程建设有关问题的涵》[濮政文(2005)YY号](以下简称濮阳市政府YY号函),明确指出:2001年,广宇公司征用某某路北某某商厦建设用地时,市政府安排该公司代征了应由中原油田征用的道路用地8余亩,并由该公司投入道路基础建设资金近200万元。2004年经油地双方领导多次协商后,达成一致意见,由中原石油勘探局、新世纪公司与广宇公司联合开发建设沿某某路两侧工程项目,并签订了联合开发协议书。协议签订后,广宇公司本着高起点、建亮点、完善功能的宗旨,按照协议约定投入近100万元资金,完成了规划建设和工程设计等多项建设手续,做好了开工前的准备工作。但由于新世纪公司方面工作进展缓慢,至今没有履行协议约定的义务,致使该项目无法按原计划实施。加快某某路该路段沿街工程建设,对完善商贸中心区域商务圈功能、形成城市亮点、方便油田职工和市民工作生活具有重要意义。为尽快按原协议实施某某路沿街工程建设,确保双方利益不受损害,达到双赢目的,请贵局督促新世纪公司认真履行联合开发协议书约定的各项义务。2006年3月2日,在濮阳市人民政府的督促下,中原石油勘探局、新世纪公司与广宇公司签订了案涉《关于解决某某路开发遗留问题的协议》。以上说明，案涉《关于解决某某路开发遗留问题的协议》是时代的产物,并不违反法律的强制性规定。因此,一审判决以“因涉案土地使用权至今没有改变使用性质,双方签订的上述协议涉及国有划拨土地使用权交广宇公司开发部分应属无效”为由,驳回广宇公司的诉讼请求,没有法律依据。三、一审判决未支持广宇公司的赔偿请求,适用法律不当。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》法释〔2020〕17号第十条规定:土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权,起诉前经有批准权的人民政府同意转让,并由受让方办理土地使用权出让手续的,土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。第十一条规定:土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权,起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续,并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的,土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。《中华人民共和国民法典》第五百七十七条规定:当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第五百八十四条规定:当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定,造成对方损失的,损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益;但是,不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。第五百八十五条:当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金,也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的,人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失的,人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的,违约方支付违约金后,还应当履行债务。基于上述法律规定,即使案涉《关于解决某某路开发遗留问题的协议》无效,也应当按照补偿性质的合同处理。因此,广宇公司请求中原石油勘探局、新世纪公司赔偿相关利益损失,合法有据。一审判决驳回上诉人的诉讼请求,适用法律不当。

中原石油勘探局辩称，一、广宇公司未取得相关政府部门同意转让《关于解决某某路开发遗留问题的协议》中案涉划拨土地的批准文件也未办理土地使用权出让手续系客观事实，一审判决认定事实正确。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定，未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，不得转让划拨土地使用权。无论是已经废止的《联合开发协议书》，还是案涉协议，均约定广宇公司负责办理案涉划拨土地使用权转让手续并交纳土地出让金等相关费用。截至本案起诉之日，广宇公司未取得相关政府部门同意转让案涉划拨土地使用权的批准文件也未办理土地使用权出让手续是客观事实。一审判决对上述事实予以确认，认定事实正确。二、案涉协议中与划拨土地使用权转让有关条款无效。1．广宇公司依据案涉协议提出本案诉请，该协议已经明确废止《联合开发协议书》。因此，本案涉及的基本事实为划拨土地使用权转让而非合作开发房地产。2．无论是濮阳市人民政府于2001年4月30日给市建委下发的濮政文［2001]XX号批复还是于2005年4月8日请中原石油勘探局督促新世纪公司履行已经被废止且非本案基础法律事实的《联合开发协议书》约定义务的濮政文（2005)YY号函，均不是濮阳市人民政府同意转让案涉协议（签订于2006年3月2日）中划拨土地使用权的批准文件。截至本案一审起诉前，人民政府未批准同意转让案涉划拨土地使用权，广宇公司也未办理土地使用权出让手续。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、四十五条规定，案涉划拨土地转让相关条款无效。广宇公司有关案涉协议中与划拨土地使用权转让有关条款不违反法律的强制性规定而有效的主张，无事实和法律依据。3．广宇公司混淆了“生效”和“效力”的概念。案涉协议中与划拨土地使用权转让有关条款无效，不存在先履行抗辩权问题，其上诉理由不成立。三、一审判决驳回广宇公司经济赔偿诉求，适用法律正确。1．广宇公司认为“即便是案涉《关于解决某某路开发遗留问题的协议》无效，也应当按照补偿性质的合同处理”，是对法律的错误理解。一方面，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释（2020)17号）第十条、第十一条规定的是，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续和起诉前经有批准权的人民政府决定不用办理出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用两种情况，其前提均是要经有批准权的人民政府同意且将土地使用权出让或划拨给受让方。本案中，显然未经有批准权的人民政府同意、也未办理土地使用权出让或划拨手续（广宇公司不具有取得划拨土地使用权资格，不存在人民政府将划拨土地使用权直接划拨给广宇公司的情形），并不具备按补偿性质的合同处理的前提条件。另一方面，在符合上述前提条件后，随着原划拨土地使用权的消灭和新的出让土地使用权的取得，划拨土地使用权转让合同的性质发生了变化。此时存在两个合同、三方当事人，两个合同分别是指转让方与受让方签订的划拨土地使用权转让合同和有批准权的市、县人民政府土地管理部门与受让方签订的国有土地使用权出让合同。受让方取得土地使用权的依据是出让合同而非划议地使用权转让合同，即由政府收回土地、重新出让给受让方。但是，政府收回土地的行为源于原划拨土地使用权人将划拨土地使用权书给受让方，划拨土地使用权转让合同是受让方取得土地使用权的前提条件。转让方的划拨土地使用权被政府收回，政府要给予划拨土地用权人一定的补偿。受让方按照与转让方签订的合同约定需支付给原划拨土地使用权人相应的价款，此价款可视为对原划拨土地使用权人土地被收回的补偿。划拨土地使用权转让合同转化为补偿性质合同，避免了因违反划拨土地使用权不得转让的强制性规定而导致合同无效。案涉协议中与划拨土地转让相关条款因广宇公司未在一审起诉前取得人民政府同意转让案涉划拨土地使用权并办理土地使用权出让手续而无法转化为补偿性质的条款。因此，广宇公司有关“即便是案涉《关于解决某某路开发遗留问题的协议》无效，也应当按照补偿性质的合同处理”的上诉理由不成立。2．由于广宇公司在协议签订后未取得相关政府部门同意转让案涉划拨土地使用权的批准文件也未办理土地使用权出让手续导致案涉协议中与划拨土地使用权转让有关的条款无效，中原石油勘探局不应履行与划拨土地使用权转让有关条款约定义务，且不承担任何责任。而且，对于条款无效造成的所有法律后果包括产生的各项损失应由广宇公司自行承担。一审判决驳回广宇公司经济赔偿诉求，适用法律正确。综上所述，一审判决驳回广宇公司诉讼诉求，有事实和法律依据。广宇公司上诉请求无事实和法律依据，应依法予以驳回。

新世纪公司辩称，一、濮阳市人民政府YY号函督促中原石油勘探局履行《联合开发协议》，但《联合开发协议》已经废止。濮阳市人民政府XX号文也未要求案涉土地交由广宇公司开发。广宇公司至今未能取得相关政府部门同意转让案涉划拨土地使用权的批准文件，《关于解决某某路开发遗留问题的协议》违反强制性规定无效。《关于解决某某路开发遗留问题的协议》中未约定履行的先后顺序，广宇公司主张违约没有事实依据。二、《关于解决某某路开发遗留问题的协议》已经明确废止《联合开发协议》,《关于解决某某路开发遗留问题的协议》实质为国有划拨土地使用权转让，因此本案诉争的问题为国有划拨土地使用权转让而非联合开发。三、《关于解决某某路开发遗留问题的协议》不具有补偿协议性质，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件使用法律问题的解释》第十条的规定，按照补偿性质合同处理，必须满足一定的条件。至今未有濮阳市人民政府的批文或其他文件批准涉案土地进行准让，广宇公司作为受让方也未办理土地使用权出让手续，因此，《关于解决某某路开发遗留问题的协议》不具有补偿协议性质。四、涉案土地使用权人为中原石油勘探局，新世纪公司受中原石油勘探局的委托与广宇公司签订《联合开发协议》，现《联合开发协议》已经废止。《关于解决某某路开发遗留问题的协议》实质上属于国有划拨土地转让协议，协议相对方为广宇公司及中原石油勘探局，广宇公司要求新世纪公司承担责任没有事实基础。综上，广宇公司的上诉请求均没有事实及法律依据，请求驳回广宇公司的上诉请求。

广宇公司向一审法院起诉请求：1.判令中原石油勘探局、新世纪公司继续履行《关于解决某某路开发遗留问题的协议》第二条、第四条约定，即将案涉1.65亩土地移交广宇公司开发使用,并负责将移交土地上的用地单位和附着物清理完毕,将案涉土地相关资料移交广宇公司,协助广宇公司办理土地转让手续;2.判令中原石油勘探局、新世纪公司赔偿广宇公司迟延履行期间的经济损失2485.188万元;3.本案诉讼费由中原石油勘探局、新世纪公司承担。

一审法院认定事实：2004年5月28日,广宇公司（甲方）、新世纪公司（乙方）签订《联合开发协议书》,主要内容为经甲乙双方共同协商,本着互惠互利、诚实守信、友好合作的原则,达成如下联合协议:一、乙方受中原石油勘探局安排将位于××路××路××小区一起进行开发建设。该宗土地位于某某路两侧,其中路南:东西长:约400米,南北宽:约15米;路北:东西长:约60米,南北宽:约15米;总面积约10亩。详见附图,最终以勘丈定界及国土资源局发证为准。二、项目概况:该工程一层为商业用房,二层以上为居住用房;结构形式为底层框架,总建筑面积为12000平方米,总投资约1000万元,其中,建筑面积及投资以政府批准的建设方案为准。三、项目运作方式:为方便管理,提高效率,双方组建某某小区商业房开发工程项目部,即甲方提供建设资金,乙方提供规划土地使用权,该项目委托广宇公司开发建设。四、该工程建设期为:2004年6月起筹备,于2005年12月31日前交付使用。五、双方权益分配:乙方提供的合作开发土地上建筑物的净收益双方按照5:5分成,即甲方得五成、乙方得五成。同时,双方对各自的权利义务、工程成本、违约责任、争议解决方法进行了约定。2005年4月8日,濮阳市人民政府下发濮阳市政府YY号函,要求中原石油勘探局督促新世纪公司认真履行联合开发协议书约定的各项义务。2006年,广宇公司（乙方）与中原石油勘探局、新世纪公司（甲方）签订遗留问题协议,主要内容为联合开发协议签订后,广宇公司即投入资金进行了规划、工程设计等前期工作。由于多种原因,中原石油勘探局一直未提供土地。为此,广宇公司多次要求中原石油勘探局履行合同,并向政府进行了反映,濮阳市政府YY号函致函中原石油勘探局,要求中原石油勘探局尽快按原协议开发或另行调整开发拟改制单位中原油田总医院也以《关于总医院医疗区房产土地使用问题的报告》（总院〔2005〕47号）上报油田,明确表示某某路南侧土地不适合开发,要求另行调整。为了妥善解决某某路开发遗留问题,甲、乙双方本着平等、友好、互谅的原则,按照处理好遗留问题,不留后遗症的目标进行了多次协商,在报请油田领导批准同意处理方案的情况下,并达成了如下协议:一、废除原新世纪公司与广宇公司于2004年5月28日签订的《联合开发协议书》。二、将新世纪公司与广宇公司签订的《联合开发协议书》确定的某某路北油田1.65亩土地中的0.226亩（长10米、宽15米）留作油田出入通道,其余1.424亩（详见附图一）国有划拨土地使用权交乙方开发使用。三、将中原西路北侧原某某宾馆宗土地西侧的3339.132平方米合5亩（详见附图一）出让土地使用权交乙方使用。四、甲方的义务:1、甲方保证上述土地权属清楚、无争议纠纷;2、甲方将上述移交乙方土地上的用地单位和附着物于2006年4月30日前清理完毕;3、甲方负责将上述两宗土地上的相关资料移交乙方。五、乙方的义务:1、乙方负责支付上述土地的测绘费、评估费;2、乙方负责处理地方政府部门和当地的工农关系;3、乙方负责办理土地转让手续,并交纳相应的费用。六、本协议签订后,原某某路油田总医院段的代征道路用地问题、道路建设问题等以房带路问题,某某路房地产开发问题已全部处理完毕,不存在任何遗留问题。广宇公司在乙方处加盖公章,中原石油勘探局土地管理办公室、新世纪公司在甲方处加盖公章。另查明,广宇公司提交其委托北京宁邦鸿合资产评估事务所出具的宁邦鸿合评字【2021】第ＣＨ134号评估报告一份,用于证明其经济损失2485.188万元,中原石油勘探局质证认为该报告系广宇公司单方委托评估机构出具,未听取中原石油勘探局意见,评估材料未经质证,依法不得作为评估依据。截至评估基准日,资产评估的对象尚不存在,评估报告不具有合法性。由于广宇公司未取得相关部门同意转让划拨土地使用权的批准文件也未办理土地使用权转让手续,因此遗留问题协议中与案涉划拨土地转让相关的条款无效,广宇公司没有投资未达到收益条件。

一审法院又查明,广宇公司提交2001年5月8日濮阳市政府XX号文及广宇公司资质证书一份,濮阳市政府XX号文用于证明在双方签订联合开发协议书和遗留问题协议时,濮阳市人民政府是允许划拨地与房地产开发企业合作开发的。资质证书用于证明诉前广宇公司已经取得房地产开发的资质,双方的合作符合《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条、第十三条的规定。中原石油勘探局质证认为该文件与本案不具有关联性,广宇公司的诉求及其所依据的2006年3月2日双方签订的遗留问题协议,该协议约定的是交付土地,而非合作开发,因此对于该文件第4条对城市道路综合开发所享受的优惠政策与本案不具有关联性。而且双方合作开发的合同因遗留问题协议而废止,即使是合作开发,在合作未成的情况下,所享受的优惠政策也是不存在的。因此该文件与本案不具有关联性,不能作为认定本案事实的根据。另广宇公司是否具有房地产开发的资质,与本案遗留问题处理协议以及广宇公司的诉求之间不具有关联性。广宇公司提交的房地产开发资质证书已于2010年3月31日失效。广宇公司依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条、第十三条的规定认为本案合同有效是错误的,因为上述规定针对合作开发,而本案双方不合作开发,因此对本案不适用。

一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条规定:“......民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件,适用当时的法律、司法解释的规定,但是法律、司法解释另有规定的除外......”。本案事实发生在民法典施行前,故应适用当时法律法规的相关规定。根据2005年8月1日生效的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定:“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,与受让方订立合同转让划拨土地使用权的,应当认定合同无效。但起诉前经有批准的人民政府批准办理土地使用权出让手续的,应当认定合同有效”。第十二条规定“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权,起诉前经有批准权的人民政府同意转让,并由受让方办理土地使用权出让手续的,土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理”。第十三条规定:“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权,起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续,并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的,土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理”。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让,应当依照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的,应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,并依照规定办理过户登记”。本案中,广宇公司与中原石油勘探局签订遗留问题协议,作为土地的使用权人中原石油勘探局未经有批准权的人民政府批准,与受让方广宇公司订立合同转让划拨土地,且双方签订协议后,广宇公司没有按照法律规定办理变更手续。一审庭审中,广宇公司主张当时全国普遍存在该问题,濮阳市人民政府YY号函、XX号文是专门针对案涉土地做出的政府批示,印证了中原油田某某路北的土地可以直接交由广宇公司开发利用,即勘探局直接将土地交付给广宇公司开发利用合法有效。一审法院对此认为,濮阳市人民政府YY号函是濮阳市人民政府催促中原石油勘探局履行《联合开发协议书》,并且发生在遗留问题协议之前,濮阳市人民政府XX号文是濮阳市人民政府对市建委《关于尽快规范我市城市综合开发各项工作的优惠政策的请示》的批复,确定综合开发的城市道路,红线以外两侧土地各退出15-20米,交由道路开发企业进行开发,政府行政性收费(包括城市基础设施配套费、土地出让金、水利基金、副食品调节基金、人防费以及墙改费等)原则上予以免除,并未明确指示案涉土地可以直接交付广宇公司开发。故对广宇公司主张濮阳市人民政府YY号函、XX号文是专门针对案涉土地做出的政府批示,案涉土地已经经过有批准权的人民政府同意转让,不予支持。广宇公司与中原石油勘探局签订的遗留问题协议,实质上是对中原石油勘探局享有的国有土地使用权进行转让,而非合作关系。因涉案土地至今没有改变使用性质,双方签订的上述协议涉及国有划拨土地使用权交广宇公司开发部分应属无效。故广宇公司诉请将案涉土地移交开发使用,并负责移交土地上的用地单位和清理附着物,移交土地相关资料、协助办理土地转让手续,不予支持。因案涉土地使用权转让系国有划拨土地使用权的转让,划拨土地使用权不同于依法有偿取得的土地使用权,系无偿取得,属于国家财产,广宇公司提行委托评估的评估报告,主张经济损失2485.188万元,无事实和法律依据,不予支持。综上,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条,《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、第十二条、第十三条,《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定,一审判决:驳回广宇公司的诉讼请求。案件受理费166059元,由广宇公司承担。

本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。

广宇公司提交：证据1:《关于城市综合开发有关问题的批复》共3页，证明目的：2001年5月8日，濮阳市人民政府出台《关于城市综合开发有关问题的批复》（濮政文［2001]XX号）。主要内容：一、城市次要（含）以下道路的综合开发由市政府确定具体开发方案由市建委按照基础设施齐全、功能完善的原则组织制定。二、同一条路段原则上只允许一家企业开发。开发企业须严格按照市统一规划和批准的设计图施工。工程竣工后，由市建委负责组织验收。工程投入使用后，由开发企业实施物业管理。三、城市道路综合开发资金由开发企业负责筹措，市财政一般不予投资。四、进行城市道路综合开发，可享受以下优惠政策：（一）确定综合开发的城市道路，红线以外两侧土地各退15-20米，交由道路开发企业进行开发。上述土地若已征用，按征用时实际费用加转让时的银行利息计付；若未征用，由土地部门按划拨价办理征地手续。（二）政府行政性收费（包括城市基础设施配套费、土地出让金、水利基金、副食品调节基金、人防费以及墙改费等）原则上予以免除......六、城市综合开发涉及到的有关部门和单位，都要积极予以支持配合，主动帮助开发企业解决实际困难，加快城市综合开发步伐。据此，进一步证明，案涉《关于解决某某路开发遗留问题的协议》所涉及的某某路综合开发符合当时的政府政策规定。广宇公司已经按照市政府的要求和规划设计自筹资金完成了某某路案涉路段的开发建设。

证据2-1:《关于市城区国有土地历史遗留问题的处理意见》共9页；证据2-2:《关于原城乡建设集团公司某某小区信访问题的处理意见建议》共2页；证据2-3:《濮阳市土地资产管理委员会联席会会议纪要》共14页；证据2-4:《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》自然资发【2021】1号文，共3页。证明目的：2012年6月8日，濮阳市治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作领导小组出台《关于市城区国有土地历史遗留问题的处理意见》（濮土治【2012】02号文）。主要内容：一、2010年12月31日以前建成，并未严重影响城市规划，经规划、住建部门认定不需要拆除建（构）筑物的市城区内违规国有建设用地。二、按不同情况不同历史阶段处理土地历史遗留问题......五、相关手续的办理......（三）需进行地价评估的，由市国土部门委托土地评估中介机构进行地价评估。（四）土地出让金额由市土地价格联席会议集体研究确定。（五）市国土部门依据建设用地规划条件和市土地价格联席会议确定的出让金额，报市政府审批。（六）市国土部门与建设用地单位（或特殊申请主体）签订国有建设用地使用权出让合同，建设用地单位（或特殊申请主体）在规定的时间内补缴土地出让金。（七）建设用地单位（或特殊申请主体）凭国有建设用地使用权出让合同（或变更协议）等有关资料，到市规划部门补办《建设用地规划许可证》。（八）建设用地单位（或特殊申请主体）凭相关证件及各种税费缴纳凭证等有关资料，到市国土部门申请办理土地登记手续。2012年9月18日，濮阳市治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作领导小组出具《关于原城乡建设集团公司某某小区信访问题的处理意见建议》。针对广宇公司开发建设的某某小区（现某某银座）划拨土地上商品房房产证问题，指出依据《关于市城区国有土地历史遗留问题的处理意见》和市政府《关于处理市城区国有土地上房屋权属登记历史遗留问题的意见》补办出让手续，征缴土地出让金。2013年8月20日，《濮阳市土地资产管理委员会联席会会议纪要》([2013]3号）第12页，针对广宇公司开发建设的某某银座项目2违规用地问题，指出“由市国土资源局依据现行意见按程序完善土地使用手续，按现行土地市场价格征缴土地出让金。经核实应补缴出让金1300.3464万元”。据此，进一步证明，如果中原石油勘探局、新世纪公司及时如约履行了案涉《关于解决某某路开发遗留问题的协议》第四条“甲方负责将上述两宗土地上的相关资料移交乙方”的交付义务，则广宇公司完全可以依据上述政策规定，办理相关土地登记手续。然而，中原石油勘探局、新世纪公司至今未履行相关义务，构成违约。

证据3：案涉争议土地现状照片6页。证明目的：截止目前，中原石油勘探局、新世纪公司仍未将案涉土地上建（构）筑物拆除，其行为违反了案涉《关于解决某某路开发遗留问题的协议》第四条约定“甲方保证上述土地权属清楚、无争议纠纷，甲方将上述移交乙方土地上的用地单位和附着物于2006年4月30日前清理完毕”的合同义务。

中原石油勘探局质证意见，1.对证据的真实性有异议，所有证据均是复印件。案涉协议的效力应当按照法律行政法规来认定，而不是按照地方政府文件来认定。证据中涉及到的地方文件均非批准同意案涉划拨土地使用权转让的文件。涉及到的信访文件是有关广宇公司某某小区（某某银座）的相关事宜与本案不具有关联性。上述证据无法证明广宇公司的证明目的。2.广宇公司提交的证据均非新证据，广宇公司在本案一审中以及二审上诉期间并未向法庭提交，而是在开庭当天提交，不应作为认定本案二审相关事实的依据。3.证据1中只是濮阳市人民政府有关城市开发有关问题的批复，并不包括本案所涉相关土地。证据2-1中也未涉及本案案涉土地的相关内容，而且该遗留问题处理意见自2012年6月8日开始执行，期限暂定为1年，因此该文件到目前已经失效。证据2-2关于城乡建设集团公司红霞小区信访的处理意见，该意见中只是涉及到广宇公司已经建成的某某小区（某某银座），小区业主要求办理商品房房产证，而由濮阳市治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作领导办公室，于2012年9月18日向市政府所提出的处理建议。该处理建议中其使用的土地并不包括本案的涉案土地。证据2-3该会议纪要所称的广宇公司某某银座违规用地问题，该文件中所涉及的相关土地，也不包括本案涉案土地，而是广宇公司已经建成，或正在建设的相关建筑用地。而且该文件是2013年8月20日印发，至今已有九年时间，在九年中广宇公司从未向中原石油勘探局、新世纪公司要求办理过相关涉案土地一些土地转让批准手续。另外该文件只是濮阳市土地资财管理委员会联席会会议作出的会议纪要，并非对相关土地同意转让的相关批准文件。证据2-4是自然资源部2021年作出的一个文件，该文件并不涉及案涉土地，只是对不动产登记管理之前，然后对历史遗留问题作出的一种处理安排。综上所述，广宇公司提交的证据非新证据，而且与本案不具有关联性，同时其提交的全为复印件，不具有真实性。因此该组证据不能作为认定本案上诉认定事实的依据。

新世纪公司质证意见，同中原石油勘探局质证意见。

本院对证据审核认定，对广宇公司提交的三组证据的真实性予以确认，对证据1、证据2与本案的关联性不予认可。

本院对一审法院审理查明的事实予以确认。

本院认为，本案系建设用地使用权转让合同纠纷，当事人二审争议的焦点为：一、广宇公司请求中原石油勘探局、新世纪公司继续履行案涉遗留问题协议第二条、第四条的内容是否有事实及法律依据。二、广宇公司主张的损失应否支持以及损失数额的问题，中原石油勘探局、新世纪公司是否应当承担赔偿责任。

关于第一个争议焦点，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,与受让方订立合同转让划拨土地使用权的,应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的,应当认定合同有效。本案中，广宇公司与中原石油勘探局、新世纪公司签订案涉遗留问题协议时及之后，案涉争议土地使用权转让需经有批准权的人民政府批准转让，广宇公司提交的濮阳市人民政府YY号函、XX号文件系督促中原石油勘探局履行联合开发协议、对开发项目具体问题额批复，均不是批准手续，《关于解决某某路开发遗留问题的协议》显示案涉争议土地性质为国有划拨土地，至今没有经过批准，一审法院根据上述法律规定认定该遗留问题协议涉及国有划拨土地使用权交广宇公司开发部分应属无效，广宇公司请求中原石油勘探局、新世纪公司履行该协议第二条、第四条的义务的主张不能成立，并无不当，本院予以维持。

关于第二个争议焦点，《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。本案中，案涉遗留问题协议涉及国有划拨土地使用权交广宇公司开发部分因涉及国有土地审批问题而无效，根据司法解释的相关规定，无效的合同依法自始没有法律约束力，且案涉遗留问题协议争议部分没有实际履行。二审中，广宇公司对其主张的损失解释称，是案涉遗留问题协议中约定的两块土地交付广宇公司开发使用、创造收益弥补广宇公司在联合开发协议中遭受的损失，包括遗留问题协议中两块土地的价值和广宇公司开发利用收益的价值。广宇公司主张的损失是建立在假设案涉争议土地由其使用等基础上，且其主张的创造收益亦属于预期利益，是否会产生收益存在不确定的因素，广宇公司提交的评估报告系其自行单方评估，中原石油勘探局、新世纪公司不予认可，广宇公司未提交其他证据证明自己因中原石油勘探局、新世纪公司的违约行为遭受了损失及证明损失的具体数额，故广宇公司要求中原石油勘探局、新世纪公司支付其损失没有事实依据。

综上所述，广宇公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费166059元，由上诉人濮阳市广宇建设有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　高洪光

审判员　　李　辉

审判员　　马艳芳

二〇二二年三月十五日

书记员　　吴旭龙