厦门市住宅设计院有限公司与莆田市住房和城乡建设局行政复议一案一审行政裁定书

福建省莆田市荔城区人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）闽0304行初149号

原告厦门市住宅设计院有限公司，所在地福建省厦门市思明区湖滨南路328号亿宝大厦10层北面。统一社会信用代码9135020079126364X8。

法定代表人苏韩敏，总经理。

委托诉讼代理人戴志军，福建格中律师事务所执业律师。委托权限特别代理。

委托诉讼代理人余丽香，福建格中律师事务所执业律师。委托权限特别代理。

被告莆田市住房和城乡建设局，所在地福建省莆田市荔城区延寿路1786号。统一社会信用代码11350300003694992B。

负责人许建平，局长。

委托诉讼代理人黄鸿霖，男，该局工作人员。委托权限一般代理。

委托诉讼代理人李金兴，福建融成律师事务所执业律师。委托权限一般代理。

第三人莆田市城厢区经济发展有限公司，所在地福建省莆田市城厢区人民政府行政办公大楼内。统一社会信用代码91350302759359625D。

负责人**培，总经理。

原告厦门市住宅设计院有限公司不服被告莆田市住房和城乡建设局（以下简称莆田市住建局）行政复议一案，于2019年8月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因莆田市城厢区经济发展有限公司（以下简称城厢区经发公司）与被诉行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告厦门市住宅设计院有限公司的委托诉讼代理人戴志军、余丽香，被告莆田市住建局的委托诉讼代理人黄鸿霖、李金兴到庭参加诉讼。第三人城厢区经发公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。

原告厦门市住宅设计院有限公司诉称，2019年1月10日，招标人城厢区经发公司在莆田市行政服务中心网上发布《莆田市城厢区顶墩—下黄片区整村改造项目勘察设计招标综合评估法招标公告（网上投标）》，原告参加该项目的投标。该项目于2019年2月12日开标，2019年2月12日评标完成。根据评标委员会评标报告，确定原告为中标人，并于2019年2月18日在莆田市行政服务中心网上发布《莆田市城厢区顶墩—下黄片区整村改造项目勘察设计招标中标公示》，中标公示期自2019年2月18日至2019年2月27日。在公示期内，没有投标人及利害相关人向招标人城厢区经发公司提出异议，也没有向有关行政监督部门投诉，但城厢区经发公司却迟迟不向原告发出中标通知书及签订合同。经向城厢区经发公司交涉后得知，未发出中标通知书的原因是：城厢区住建局向城厢区经发公司作出莆城建［2019］60号《关于暂停莆田市城厢区顶墩—下黄片区整村改造项目勘察设计招标投标活动的通知》、莆城建［2019］213号《关于莆田市城厢区顶墩—下黄片区整村改造项目勘察设计招标恢复招投标活动的通知》及莆城建函［2019］123号《复函》，要求招标人必须进行整改，应当修改违规的招标文件条款后，对项目进行重新招标。城厢区住建局所作出的通知和复函事实认定不清、法律依据不足、程序违法应予以撤销。2019年7月16日，原告向被告莆田市住建局提交《行政复议申请书》，请求被告撤销城厢区住建局于2019年6月27日作出的莆城建函［2019］123号《复函》。2019年7月24日，被告作出莆建法不受［2019］1号《不予受理行政复议申请决定书》。该决定是错误的，应予撤销，理由如下：一、该决定认为莆城建函［2019］123号《复函》属于城厢区经发公司之间的内部往来函件，且城厢区经发公司未组织重新招标，未直接对原告的合法权益造成影响，故原告提出的行政复议申请不属于行政复议法规定的受理范围。首先，城厢区住建局发函要求城厢区经发公司暂停、重新招投标等行为不属于内部行政行为而是具体行政行为。1、从城厢区经发公司的股权成分来看，应当属于国企，具有独立的法人资格，其与城厢区住建局之间不存在领导与被领导的隶属关系；2、城厢区住建局行使监督职权，对城厢区经发公司进行监督并要求重新招投标等事项，然招投标不属于城厢区住建局的内部事项，因此城厢区住建局的行为具有外部特征。因此莆城建函［2019］123号《复函》属于城厢区经发公司之间的内部往来函件的理由不能成立。其次，城厢区住建局作出的《复函》已经给原告的合法权益造成损害。《复函》中明确要求“城厢区经发公司必须进行整改，应当在修改违规的招标文件条款后，对项目进行重新招标。”其对城厢区经发公司发函是行使行政权力所为的单方行为，直接造成了城厢区经发公司无法向原告发出中标通知书也未签订中标合同，已直接损害原告的合法权益。决定书认为未直接对原告的合法权益造成影响也是错误的。根据《行政复议法》第六条的规定，故城厢区住建局向城厢区经发公司发送的函件系城厢区住建局作出的具体行政行为且属于可以申请行政复议的范围，被告应当对原告的复议申请事项进行受理，作出处理决定。二、根据《行政复议法》第三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款的规定，被告莆田市住建局是本案适格的被告。综上所述，城厢区住建局发函要求城厢区经发公司暂停、重新招投标等行为系具体行政行为，已经给原告的合法权益造成损害，被告应当对原告的复议申请事项进行受理，依法作出处理决定。

被告莆田市住建局辩称，一、被告作出莆建法不受[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》程序合法。2019年7月18日，原告向被告提交《行政复议申请书》及相关证据材料，请求撤销城厢区住建局作出的莆城建函[2019]123号《复函》。被告收到原告行政复议申请后，于2019年7月24日作出不予受理行政复议申请决定并送达给原告。根据《行政复议法》第十七条第一款及第四十条第二款的规定，五日审查期限是指工作日，不含节假日，故被告作出不予受理行政复议申请决定程序合法。二、被告作出莆建法不受[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确。（一）本案第三人为城厢区住建局的下属国有企业，城厢区住建局向第三人发送的《复函》系具有隶属关系之间的上下级内部往来函件，不属于具体行政行为。1、2014年5月23日，城厢区人民政府召开区长办公会议，并形成[2014]7号《区长办公会议纪要》，议定：将城厢区经发公司归属城厢区住建局管理，为区住建局下属国有企业。为此，本案第三人为城厢区住建局的下属国有企业，其与城厢区住建局之间为具有隶属的上下级关系。2、城厢区住建局于2019年6月27日针对第三人提交的《关于<关于莆田市城厢区顶墩—下黄片区整村改造项目勘察设计招标恢复招标活动的通知>文件的反馈》作出的莆城建函[2019]123号《复函》是上下级之间对相关事项进行沟通的内部工作函件，系不可诉的内部事务管理行为，该事实也有2019年7月24日城厢区住建局出具的《说明》予以证实。（二）城厢区住建局《复函》内容的性质仅是认知表示，既不对外发生效力，对内也不具有拘束力，第三人也没有组织重新招标，不可能对原告的合法权益产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。1、《行政复议法》第二条及第六条第（十一）项规定，只有对可能侵犯当事人合法权益的行政行为不服申请行政复议，才属于行政复议的受案范围；对当事人权利义务不产生实际影响的隶属关系内部管理行为，不属于行政复议的受案范围。2、案涉复函系针对第三人来函作出的回复，只是其对特定事实应当如何处理的主观表达，系对莆城建[2019]213号《通知》中指出的招标活动存在问题的详细释明，并重申了莆城建[2019]213号《通知》的要求，即要求第三人进行整改并恢复招投标活动。城厢区住建局未对外送达，对外没有外部效力，对内没有约束力，属于无外部效力的行政复议请求，不属于行政复议的受案范围。3、《行政复议法实施条例》第十三条适用的前提是下级机关对外作出具体行政行为，而本案是存在隶属关系的主管部门与下级企业之间传递的文件，不是由上级批准后再由下级行政机关对外作出具体行政行为。综上，城厢区住建局作出的《复函》系其与第三人之间的上下级内部往来函件，不属于行政行为，且该《复函》没有对原告创设权利义务，对原告的合法权益不产生实际影响，原告的复议请求不是行政复议受理范围，根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，被告作出的不予受理行政复议申请决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应驳回原告的诉讼请求。

本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。本案中，莆田市住建局以厦门市住宅设计院有限公司的行政复议申请不属于行政复议法规定的受理范围为由，作出不予受理行政复议申请决定，原告厦门市住宅设计院有限公司对该决定不服，以莆田市住建局为被告向本院提起行政诉讼，原、被告主体适格。

本案系城厢区经发公司就莆田市城厢区顶墩—下黄片区整村改造项目招投标，原告厦门市住宅设计院有限公司中标而引发的。涉案的项目莆田市城厢区顶墩—下黄片区整村改造项目已被重新招标并由中建海峡发展有限公司中标，原告提起行政复议的目的已得不到实现，也即原告提起本案诉讼已无实际意义。原告若认为新的招标行为损害其合法权益，可另行主张。对于复议机关作出不予受理行政复议决定，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但是，对于明显不属于行政复议受案范围，复议机关作出不予受理行政复议决定，对当事人的权利义务不产生实际影响，不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围，否则实际上是允许当事人通过行政复议的方式将不具备诉的利益的事项纳入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定。因此，申请人不服提起诉讼，人民法院可径行裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项、第（十）项之规定，裁定如下：

驳回原告厦门市住宅设计院有限公司的起诉。

如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。

审　判　长　　陈丽生

人民陪审员　　吴剑珊

人民陪审员　　叶振喜

二〇二〇年二月十二日

法官　助理　　蔡　锐

书　记　员　　蔡晶晶