河南某某工程建设有限责任公司、陕西某某建筑工程有限公司与吉安市住房和城乡建设局行政处罚二审行政判决书

江西省吉安市中级人民法院 行政判决书 （2025）赣08行终81号 上诉人（原审原告）河南某某工程建设有限责任公司，住所地河南省郑州市二七区。 法定代表人党某某。 委托代理人***，河南碧野律师事务所律师。 上诉人（原审原告）陕西某某建筑工程有限公司，住所地陕西省西安市莲湖区。 法定代表人李某。 委托代理人***，浙江天赞（南昌）律师事务所律师。 委托代理人***，浙江天赞（南昌）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉安市住房和城乡建设局，住所地江西省吉安市吉州区。 法定代表人刘某。 出庭负责人肖某某。 委托代理人余某某。 委托代理人***，江西智桥（井冈山）律师事务所律师。 上诉人河南某某工程建设有限责任公司（以下简称某甲公司）、陕西某某建筑工程有限公司（以下简称某乙公司）因其诉吉安市住房和城乡建设局（以下简称吉安市住建局）行政处罚一案，不服吉安县人民法院（2025）赣0821行初12号、13号行政判决，向本院提起上诉。本院并案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2024年8月14日，吉安市住建局收到江西省城镇发展服务中心移送线索，反映某甲公司、某乙公司在2024年4月25日参与吉安市路家某某有限公司的**（一期）项目投标活动中，两家公司的投标机器ＩＰ地址一致（均为106.228.81.251）、投标机器码一致（均为08ＢＦＢ88ＢＤＦＢＢ@0025_38Ｂ3_31Ｂ0_4347@ＢＦＥＢＦＢＦＦ000Ｂ06Ｆ2@230723293000681@29ａｂｄｄ50ｂ0ｂ44203ａｃｃ1994ｂ51ｄ60ｂ78），后经对比发现两家公司的投标文件存在异常一致的情形，涉嫌串通投标。2024年8月20日，吉安市住建局决定分别立案调查，并于次日发函要求某甲公司、某乙公司在2024年8月27日派员进行澄清接受问询。2024年8月26日，某甲公司派其公司资料员喻某、某乙公司派其公司项目管理人吴某前往吉安市住建局接受问询，并回函解释澄清。2024年9月20日，吉安市住建局分别作出吉市建（罚）行告字〔2024〕47号、48号行政处罚事先告知书，告知某甲公司、某乙公司拟分别对其公司处以中标项目金额228709890.8元的千分之五计1143549元罚款的行政处罚，并告知其依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。2024年9月23日，吉安市住建局送达上述行政处罚事先告知书。2024年9月25日，某甲公司申请听证。2024年11月5日，吉安市住建局组织召开听证会。2024年11月19日，吉安市住建局负责人审批准许延长办案期限30日。2024年11月13日，吉安市住建局完成法制审核。2024年11月6日，吉安市住建局负责人主持进行集体讨论，决定分别对某甲公司、某乙公司处以中标项目金额228709890.8元的千分之五计1143549元罚款的行政处罚。2024年12月11日，吉安市住建局分别作出吉市建（罚）行决字〔2024〕047号、048号行政处罚决定书，决定对某甲公司、某乙公司处以中标项目金额228709890.8元的千分之五计1143549元罚款的行政处罚，并责令某甲公司、某乙公司在收到处罚决定书之日起15日内缴纳罚款，告知到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款，并载明申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。2024年12月13日、14日，吉安市住建局分别向某乙公司、某甲公司邮寄送达上述行政处罚决定书。 一审法院认为，吉安市住建局作为县级以上地方人民政府建设行政主管部门，负责本行政区域内工程施工招标投标活动的监督管理，有权查处本行政区域内施工招标投标活动中的违法行为。本案的争议焦点为：1.案涉行政处罚认定事实是否正确、证据是否充分；2.案涉行政处罚程序是否合法。 关于争议焦点1。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条的规定，有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。根据新点开评标系统文件制作机器码及文件创建标识码规则说明，投标机器码由网卡ＭＡＣ地址、硬盘序列号、ＣＰＵ序列号、主板序列号以及工具标识号合并形成，具有唯一性。本案中，江西省公共资源交易中心、江西省某某交易集团有限公司提供的吉安市围标串标疑点线索，表明某甲公司、某乙公司在2024年4月25日参与**（一期）项目投标活动中，投标机器ＩＰ地址、投标机器码均一致。同时，在某甲公司、某乙公司于2024年4月25日参与**（一期）项目投标活动的投标文件中，拟投入招标工程的主要施工机械设备目录表一致、工程量清单报价存在多处人工费与定额含量相差较大的非正常一致、工程量清单综合单价分析表存在多处改动的非正常一致，某甲公司、某乙公司称将上述投标文件交由同一人编制所致，有投标文件、预算澄清函等可以证明。还有，某甲公司、某乙公司向吉安市住建局提交的“机器码”“ＩＰ地址”图片，“机器码”图片所载明的产品编号、序列号等与新点开评标系统生成的投标文件制作机器码非同一概念，“ＩＰ地址”图片所载明的ＩＰ地址192.168.114.229、192.168.1.55显属私网地址，与吉安市围标串标疑点线索所载明的公网地址亦非同一概念，吉安市住建局未予采纳并无不当。因此，吉安市住建局认定某甲公司、某乙公司的行为违反了《中华人民共和国招标投标法》第五十三条的规定，认定事实清楚、证据确实充分。 关于争议焦点2。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十条的规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定，但法律、法规、规章另有规定的，从其规定。根据《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第二十九条的规定，执法机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定，因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长三十日，案件处理过程中的听证、检测、检验、鉴定等时间不计入前款规定的期限。本案中，某甲公司于2024年9月25日申请听证，吉安市住建局于2024年11月5日召开听证会，因同一批次涉案企业较多，且案涉行政处罚涉及金额较大，为重大执法案件，吉安市住建局于2024年11月19日办理案件处理内部审批，经吉安市住建局负责人审批准许延长办案期限三十日，并在延长期限内作出案涉行政处罚，未违反上述规定。因此，对某甲公司、某乙公司主张案涉行政处罚超九十日办案期限属于程序违法，不予采纳。 综上，某甲公司、某乙公司在2024年4月25日参与**（一期）项目投标活动中，委托同一人编制投标文件，投标文件多处异常一致，吉安市住建局认定某甲公司、某乙公司的上述行为，属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（一）项、第（四）项规定的情形，违反《中华人民共和国招标投标法》第五十三条的规定，向某甲公司、某乙公司发出行政处罚事先告知书，告知给予行政处罚的事实、理由和依据，依某甲公司申请召开听证会听取陈述、申辩，并在进行法制审核、集体讨论决定后，作出吉市建（罚）行决字〔2024〕047号、048号行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分、处理程序合法、适用法律正确。某甲公司、某乙公司诉请撤销吉安市住建局作出的吉市建（罚）行决字〔2024〕047号、048号行政处罚决定，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，分别判决：驳回某甲公司、某乙公司的全部诉讼请求。 上诉人某甲公司、某乙公司上诉称，1.本案缺乏能证明某甲公司与某乙公司的投标机器ＩＰ地址和投标机器码一致的基础性、关键性证据，以致事实不清。即吉安市住建局没有实质证据证明某甲公司与某乙公司的投标机器ＩＰ地址及投标机器码一致。2.吉安市住建局作出行政处罚时没有听取并考虑某甲公司与某乙公司的意见，没有对某甲公司与某乙公司提出的事实、理由和证据进行复核，对某甲公司与某乙公司的陈述、申辩权流于形式，程序的正当性未得到保障，以至于事实查明不清，处罚证据不足。3.投标文件存在异常一致不能直接认定为串标。预算文件是招标投标流程中的一个组成部分，用于指导和控制招标项目的经济成本，但它本身并不等同于招标或投标行为。某甲公司与某乙公司的预算不约而同地委托了同一人制作，预算员套用了同一定额进行改动，导致两家公司投标文件中的主要施工机械设备目录表、工程量清单报价有多处一致，但某甲公司与某乙公司均有能力、计划按照主要施工机械设备目录表、工程量清单报价执行，不能据此认定某甲公司与某乙公司存在串标。吉安市住建局也未提供证据证明某甲公司与某乙公司存在主观上的故意。预算人员提供的《预算澄清函》可以证明某甲公司与某乙公司不存在主观共谋，投标文件多处存在异常一致系预算制作人员不专业、缺乏责任心导致，不能因此而认定某甲公司与某乙公司存在串标。4.吉安市住建局对某甲公司的处罚标准和依据错误。某甲公司参加的招标流标，没有中标价。某甲公司未参加第二次招标，不能按照第二次中标价计算罚款。上诉请求：1.撤销一审判决，改判撤销吉安市住建局作出的吉市建（罚）行决字〔2024〕047号、048号行政处罚决定；2.本案一、二审诉讼费由吉安市住建局承担。 被上诉人吉安市住建局答辩称，1.江西省城镇发展服务中心通过对江西省公共资源交易系统（新点开评标系统）投标文件进行核查，将发现存在的串通投标违法行为转交吉安市住建局调查处理。吉安市住建局立案后，通过向某甲公司、某乙公司进行调查询问和调取某甲公司、某乙公司的投标文件，发现某甲公司、某乙公司的投标文件存在异常一致，且某甲公司、某乙公司在接受调查中认可委托同一人制作投标报价文件。上述事实与江西省城镇发展服务中心移交《关于对工程建设领域围标串标疑点线索进行核实的函》中某甲公司、某乙公司投标文件制作机器码一致的事实能够相互佐证。因此，某甲公司、某乙公司实施了串通投标的事实清楚，且证据确凿。2.吉安市住建局在作出行政处罚过程中，充分保障了某甲公司、某乙公司的合法权益。吉安市住建局对某甲公司、某乙公司涉嫌串通投标一案进行立案调查后，及时向某甲公司、某乙公司发出派员前来进行澄清接受问询的函，某甲公司、某乙公司也提交了澄清答复函。调查结束后，吉安市住建局向某甲公司、某乙公司送达《行政处罚事先告知书》，保障了某甲公司、某乙公司的陈述、申辩和申请听证的权利。同时，吉安市住建局在作出《行政处罚决定书》前，依法进行了法制审核和集体讨论，并且就某甲公司、某乙公司提出的陈述申辩进行了认真审查。吉安市住建局作出行政处罚的程序符合法律规定，且充分保障了某甲公司、某乙公司的各项权益。3.吉安市住建局认定某甲公司、某乙公司实施了串通投标行为符合法律规定。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条规定，不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制或不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异的，视为投标人相互串通投标报价。因此，某甲公司、某乙公司认可其投标报价文件系委托同一人制作，完全符合上述法律规定视为串通投标的情形。某甲公司、某乙公司辩称其无串通投标的主观故意，根据前述法律规定，认定串通投标无需证明投标人存在主观故意。况且，某甲公司、某乙公司将投标报价文件交由非单位正式工作人员制作，主观上就存在过错。至于投标报价制作人员，需要根据投标人提供的招标文件来制作投标报价，其不可能不知晓某甲公司、某乙公司委托制作的投标报价文件系用于同一项目投标。因此，某甲公司、某乙公司主张无主观故意，不应认定为串通投标，与客观事实不符，且不符合串通投标的法律规定。4.根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条规定，串通投标中标的处中标项目金额千分之五以上千分之十以下罚款。针对串通投标未中标的，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十七条规定，罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例进行计算。本案中，虽然某甲公司、某乙公司参与的招标被流标，流标原因是确定的中标单位存在材料造假情形，因此再次组织招标，并确定中标单位也签订合同，而且两次中标价相差不大，吉安市住建局以第二次中标后所签订合同价计算罚款金额符合法律规定。综上，吉安市住建局认定某甲公司、某乙公司串通投标事实清楚，证据确凿，且符合法律规定，充分保障了某甲公司、某乙公司的各项权利，某甲公司、某乙公司的上诉事实与理由缺乏事实与法律依据。请求依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.某甲公司、某乙公司是否构成串通投标；2.吉安市住建局以第二次中标后所签订合同价计算罚款金额是否符合法律规定。 关于争议焦点1。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条的规定：“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。”本案中，江西省城镇发展服务中心通过对江西省公共资源交易系统（新点开评标系统）投标文件进行核查，将发现存在的串通投标违法行为转交吉安市住建局调查处理。根据江西省公共资源交易中心、江西省某某交易集团有限公司提供的吉安市围标串标疑点线索，表明某甲公司、某乙公司在**（一期）项目投标活动中，投标机器ＩＰ地址、投标机器码均一致。经吉安市住建局立案调查，某甲公司、某乙公司的投标文件中拟投入招标工程的主要施工机械设备目录表一致、工程量清单报价存在多处人工费与定额含量相差较大的非正常一致、工程量清单综合单价分析表存在多处改动的非正常一致，即投标文件存在异常一致。且某甲公司、某乙公司承认委托同一人制作投标报价文件。因此，吉安市住建局据此认定某甲公司、某乙公司实施了串通投标，事实清楚，证据确凿。某甲公司、某乙公司主张其不构成串通投标，与事实不符，依法不予采信。 关于争议焦点2。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十七条的规定，串通投标中标的处中标项目金额千分之五以上千分之十以下罚款，串通投标未中标的，罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例进行计算。本案中，某甲公司、某乙公司参与的招标因中标单位存在材料造假情形被流标，再次招标后确定中标单位并签订合同，虽然某甲公司、某乙公司未参与第二次招标，但两次中标价相差不大。因此，吉安市住建局按第二次招标的合同金额进行处罚，符合上述法律法规规定。吉安市住建局鉴于某甲公司、某乙公司配合调查处理及参与的招标被流标等具体情况，处合同价千分之五的罚款，在罚款幅度之内，已是最低罚款比例，符合江西省住房和建设系统行政处罚裁量基准。 吉安市住建局收到移送查处函后，向某甲公司、某乙公司发送接受问询函、立案后对相关人员进行询问调查、发送行政处罚事先告知书，应某甲公司的申请召开了听证会，保障了某甲公司、某乙公司的陈述、申辩权。吉安市住建局办理了延长办案期限手续，后经法制审核和集体讨论，作出并送达案涉处罚决定，行政处罚程序合法。 综上，吉安市住建局作出的案涉行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。某甲公司、某乙公司的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。一审认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河南某某工程建设有限责任公司、陕西某某建筑工程有限公司各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二五年九月十九日 法官助理*** 书记员***