广东泛珠勘察设计有限公司、蚌埠市交通运输局等建设工程设计合同纠纷民事一审民事判决书

安徽省蚌埠市龙子湖区人民法院

民 事 判 决 书

（2022）皖0302民初959号

原告：广东泛珠勘察设计有限公司，住所地广东省广州市天河区珠江新城华明路13号2402房自编A，统一社会信用代码91440106770980252L。

法定代表人：田永和，该公司总经理。

委托诉讼代理人：金宜，广东坤展律师事务所律师。

被告：蚌埠市交通运输局，住所地安徽省蚌埠市沿淮路255号，统一社会信用代码11340300003030889B。

法定代表人：戴勇，该单位局长。

委托诉讼代理人：杨在勇，安徽明钰律师事务所律师。

委托诉讼代理人：邵天天，安徽明钰律师事务所实习律师。

第三人：龙浩集团有限公司，住所地广东省广州市天河区珠江西路17号4701房，统一社会信用代码91440000747057910F。

法定代表人:陈欣利,该公司董事长。

委托诉讼代理人：金宜，广东坤展律师事务所律师。

原告广东泛珠勘察设计有限公司（以下简称泛珠公司）与被告蚌埠市交通运输局（以下简称交通局）、第三人龙浩集团有限公司（以下简称龙浩公司）建设工程设计合同纠纷一案，本院于2022年3月18日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告泛珠公司及第三人龙浩公司共同的委托诉讼代理人金宜、被告交通局的委托诉讼代理人杨在勇、邵天天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告向本院提出诉讼请求：1、判令被告向原告支付技术咨询费人民币199万元；2、本案的诉讼费用由被告承担。事实及理由：2019年3月31日，蚌埠市人民政府和原告合作单位第三人龙浩公司与被告签订《战略合作协议》，约定合作内容及事项包括“蚌埠市北部高速公路五河至蒙城段建设项目”，政府支持第三人龙浩公司参与该高速公路项目的前期工作，发挥各自优势，为项目早日开工建设创造条件，在同等条件下，优先考虑第三人为该项目的社会投资人。根据《战略合作协议》，被告作为政府主管部门于2019年5月8日向原告、第三人出具《委托函》（蚌交规建函﹝2019﹞52号），5月24日出具《关于蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）开展项目前期方案研究相关测绘工作的函》（蚌交规建函﹝2019﹞57号），委托原告和第三人开展蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）项目前期方案研究工作。原告作为技术咨询服务实施单位，负责向被告提供该项目的技术咨询服务，具体包括项目的预可行性研究报告编制、国土空间控制规划编制工作。2019年11月、2020年3月，原告先后向被告提交了技术咨询服务成果国土空间控制规划编制资料、预可行性研究报告编制资料，并分别通过了相关主管单位的评审。以原告提交的前期方案研究工作成果为基础，被告完成了蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）项目后续设计和招投标等工作，但被告未遵守《战略合作协议》的约定给予原告和第三人相应优先权，导致本项目的合作目的落空，给原告和第三人造成了严重损失。对此，原告向被告发函要求支付编制报告的咨询服务费199万元，但被告至今未支付。现原告依据《中华人民共和国民法典》、《民事诉讼法》的相关规定向贵院起诉，望判如所请。

被告辩称：2019年3月，蚌埠市人民政府与龙浩公司签订战略合作协议，蚌埠市政府支持龙浩公司合法依规参与五蒙高速公路项目前期工作，未来在同等条件下，优先考虑其作为项目的社会投资人。2021年7月2日，蚌埠市人民政府召开研究五河至蒙城高速公路项目建设模式专题会议，明确由蚌埠市城投公司和蚌埠市交投集团成立合资公司作为五河至蒙城高速公路项目法人，负责项目投资、建设、运营和管理。蚌埠市政府与龙浩公司2019年3月签订的《战略合作协议》是框架性协议，不属于法律意义上的正式合同，未明确约定双方的权利义务，也未约定违约条款，不具有法律约束力。蚌埠市政府决定五蒙高速公路项目由政府平台投资建设合法合规，不构成违约。

按照蚌埠市人民政府与龙浩公司2019年3月签订的《战略合作协议》精神，龙浩公司协助我市开展项目前期工作，同等条件下我市优先考虑龙浩公司作为项目社会投资人。2019年4月下旬，龙浩公司与被告进行了对接。2019年5月8日，被告委托龙浩公司和其业务合作单位原告免费开展项目前期方案研究工作，龙浩公司于2019年10月编制完成预可行性研究报告。为争取将项目纳入省级国土空间规划，被告还委托龙浩公司帮助开展了项目国土空间规划编制工作。2019年7月30日，安徽省交通运输厅针对省级牵头实施的我市境内的合徐南、合徐北、界阜蚌等3条高速公路国土空间规划方案书面征求市政府意见，并明确8月底将上报和提交全省高速公路国土空间规划成果。被告立即向省交通运输厅做了汇报，请求将正在谋划的五河至蒙城高速公路项目一并纳入省级国土空间规划。经积极争取，安徽省交通运输厅同意由我市自行尽快委托开展国土空间规划编制，于8月底前提交成果。为争取项目纳入规划，考虑到时间紧迫，且龙浩公司前期已有部分研究成果，被告委托龙浩集团开展了项目国土空间规划编制工作。国土空间规划成果于2019年8月底提交省交通运输厅，2020年5月11日通过省交通运输厅组织的专家评审，并已纳入省级国土空间规划范围。

原告在2021年9月8日向被告发出了《关于确定蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）项目前期方案工作”费用及及签订相关合同的函》要求要求支付预可行性研究报告的编制、国土规划控制编制的报价，并要求签订相关合同。该函中国土规划控制编制的报价为94万元，预可行性研究报告的编制报价为105万元。

项目前期方案因项目立项阶段仅研究项目初步方案，投入很小，根据以往交通重点项目前期工作推进的做法，项目建议书或前期方案通常是由专业能力较强的设计单位免费帮助开展研究，正式编制工程可行性研究报告及各专题报告和勘察设计时，均实施公开招标。设计单位也愿意积极主动参与前期工作，主要是考虑在后期会参与勘察设计投标时对项目了解更为全面。例如：本案涉及的北部高速公路（即五蒙高速）和G345黄疃窑大桥项目前期方案研究由安徽省交通规划设计研究院帮助免费完成，并于2017年6月8日通过了市规委会研究。安徽省交通规划设计研究院帮助淮南市免费开展蚌埠至淮南高速公路淮南段、潘集大通境内2条高速公路，帮助我市免费开展蚌埠至淮南高速公路蚌埠段、沫河口淮河大桥项目前期方案研究工作，以利于争取项目纳入省高速公路网规划和国土空间规划。苏交科帮助我市免费开展了天河快速通道项目方案研究。本案中被告免费委托原告开展前期工作，符合行业惯例。

被告针对原告的函，在2021年10月15日《蚌埠市交通运输局关于五河至蒙城高速公路项目前期研究费用有关事项的复函》{蚌交规建函[2021]93号}鉴于项目国土空间规划编制被答辩人有相应的支出，被告给予明确认可，前期预可研报告属于委托开展免费工作不予认可。

综上所述，被告在蚌交规建函（2019）52号蚌埠交通运输局委托函中明确写明了免费开展蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）项目前期研究工作。原告接受委托认可免费开展工作是行业惯例，双方形成合意，原告主张该项费用没有事实和法律依据。原告部分诉请没有依据，请法庭依法驳回其不合理的诉请。

第三人的意见：被告违反战略合作协议，应向原告支付199万元咨询费。

原告为支持自己的主张，向法庭提供的证据材料有：

1、战略合作协议。证明案涉“蚌埠市北部高速公路五河至蒙城段建设项目”是合作项目之一，由第三人参与该高速公路项目的前期工作，并在同等条件下，政府优先考虑第三人为该项目的社会投资人。

2、《蚌埠市交通运输局委托函》（蚌交规建函﹝2019﹞52号）、《蚌埠市交通运输局关于蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）开展项目前期方案研究相关测绘工作的函》（蚌交规建函﹝2019﹞57号）。证明被告向原告、第三人发函委托开展项目前期方案研究工作。

3、文件签收单、《安徽省发展改革委员会关于五河至蒙城高速公路项目建议书的批复》（皖发改基础﹝2019﹞230号）、《蚌埠市发展和改革委员会、豪州市发展和改革委员会关于报请审批五河—蒙城高速公路工程项目建议书的请示》（蚌发改投资﹝2020﹞65号）。证明原告已向被告提交国土空间控制规划编制、预可行性研究报告编制报告，且通过了相关主管单位的评审，原告已完成项目前期方案研究工作。

4、《关于确定“蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）项目前期方案研究工作”费用及签订相关合同的函》（粤泛珠函﹝2021﹞38号）、《亳州至扬州高速公路（五河至蒙城段）工程交通基础设施国土空间控制规划费用报价》、《亳州至扬州高速公路（五河至蒙城段）工程编制预可行性研究报告费用报价》。证明原告开展目前期方案研究工作的取价依据符合相关规定，原告已发函要求被告发函支付相关费用。

5、《蚌埠市交通运输局关于五河至蒙城高速公路项目前期方案研究费用有关事项的复函》（蚌交规建函﹝2021﹞93号）。证明1、被告认可原告已完成国土空间规划编制、项目建议书和预可行性研究报告编制工作；2、被告至今未向原告支付咨询服务费。

被告的质证意见：对证据1的真实性没有异议，但对高速公路优先考虑第三人作为项目投资人有异议，违背招投标法规定，本案合同是意向协议，框架性的，没有法律约束力；对证据2的真实性没有异议，2019年5月8日委托函明确写明了是免费开展前期方案研究工作，印证了前期方案是免费开展工作是行业惯例，原告对这一事实也予以认可；对证据3真实性没有异议；对证据4的真实性没有异议，对内容及依据不认可。原告依据国家计委的建设项目前期工作咨询收费暂行规定，在2016年1月1日被国家发改委31号令废止了，所以计算的报价没有依据的，对计算的标准依据不予认可；对证据5的真实性没有异议，鉴于原告方在国土空间规划设计要付出一定的成本，经市政府相关会议决定，对于该部分国土空间规划费用94万元我方予以认可，对于预可研的相关费用不予认可，因为是约定免费，行业惯例。

第三人的质证意见：对上述证据均无异议。

本院的认证意见：对上述证据的真实性均予以认定。

被告为支持自己的主张，向法庭提供的证据材料有：

1、蚌埠市交通运输局委托函（复印件共1页）。证明被告委托原告开展蚌埠市北部高速公路(五河至蒙城段)的前期方案研究工作时已经明确写明是免费开展工作，原告方接受委托是认可免费开展工作，双方之间形成合意。

2、蚌埠市北部高速公路(五河至蒙城段)前期方案(PPP投影汇报版)、蚌埠市城乡规划局会议纪要、五河至蒙城高速公路预行性研究报告复印件共189页。证明蚌埠市城乡规划局在2017年5月3日2017年度局技术例会会议纪要，通过蚌埠市北部高速公路(五河至蒙城段)前期方案，之后制作了五河至蒙城高速公路预行性研究报告，该方案及预行性研究报告是安徽省交通规划设计研究总院股份有限公司免费为蚌埠市交通局开展工作。印证了蚌埠市交通重点项目前期方案免费开展工作是行业惯例的事实。

3、蚌埠市交通运输局关于五河之蒙城高速公路项目前期方案研究费用有关事项的复函（复印件共2页）。证明被告针对原告主张前期费用中对国土空间规划编制费用认可，并要求原告尽快签订合同，对预可行性研究报告属于我方委托开展的免费工作内容，同时也是我市以往交通重点项目前期工作推进的通常做法，相应费用不予认可。

原告的质证意见：对证据1的真实性没有异议，对证明目的有异议。这份函是被告单方出具的，所谓的免费是基于被告主管单位蚌埠市政府和本案第三人签署的战略合作协议约定的蚌埠政府优先考虑第三人为该高速公路社会投资人，被告违反约定，导致原告和第三人的合同落空。在被告与蚌埠市政府违反该协议的情况下对于原告开展高速公路前期的研究工作所支付的成本和费用被告应予以承担；对证据2的真实性由法院核实。对关联性和证明目的不予确认，被告称预可研研究报告是交通设计研究院制作的，但是从编制的时间可以看出是2018年12月编制的，但是蚌埠市交通运输局给原告和第三人的委托函两方开展项目前期研究委托工作是2019年5月8日，可以反映被告用于汇报所依据项目前期工作的报告是原告开展进行的，而非安徽省交通设计研究院。因为高速公路项目在前期立项中没有专项经费，一般由被告委托各设计单位先开展研究工作，待高速公路项目设立以后该项费用作为前期费用由项目公司来支付给交通局或根据被告指示支付给设计开展的单位。所谓免费，并非行业惯例，这世界上也没有免费的午餐；对证据3的真实性没有异议，对证明目的不认可。在被告单方将原告和第三人排除在高速公路投资建设项目以外，对于原告前期开展设计工作和产生的费用，被告应予以全部承担。

第三人的质证意见：与原告质证意见一致。

本院的认证意见：对上述证据的真实性均予以认定。

第三人向法庭提供的证据材料有：

1、《关于加快推进蚌埠北部高速公路项目前期工作的报告》(龙浩函(2019)63号)、《关于成立蚌埠五河至蒙城高速公路项目筹备组的报告》(龙浩函(2021)39号)。证明因政府同意第三人优先为项目投资人，参与高速公路的投资、建设，故与被告协商同意先行垫资开展前期工作。第三人和原告一直在诚实善意履行合作协义，为案涉项目推进开展了大量工作。

2、2021年3月25日蚌埠市机场、高速项目座谈会记录、关于拜访蚌埠市人民政府的函(龙浩函(2021)61号)、拜访函(龙浩函(2021)108号)、拜访函(龙浩函(2021)150号)。证明：1、市委、市政府主要领导承诺以第三人为主与安徽水利集团合作参与投资建设；2、因政府换届“新官不理旧事”，蚌埠市政府和被告破坏合作协议的约定，拒绝第三人继续参与案涉高速公路项目，被告此举违反了合作协议构成违约。3、第三人和原告开展前期工作产生的费用无法从后续投资建设中得到补偿，原告前期进行的设计服务费用应由被告承担。

原告的质证意见：对上述证据均无异议。

被告的质证意见：对证据1的真实性没有异议，但对证明内容不予认可，市政府与第三人签订的《战略合作协议》为框架性协议，并非正式合同，未定违约条款，不具有拘束力。《战略合作协议》中未来在同等条件下优先考虑第三人作为案涉公路项目社会投资人，是指当有其他社会资本与第三人竞标时给出同等条件的前提下优先考虑第三人作为项目投资人，并非承诺当然由第三人作为项目投资人，若是后者的情形显然违反《中华人民共和国招投标法》。第三人展开前期工作也是为了后期参与勘察设计投标时对项目了解更全面以增加其投标竞争力，于是按照交通重点项目前期工作推进的惯例免费开展研究；对证据2的真实性没有异议，但对证明内容不予认可。1、座谈会记录只是记录某一次会议的过程，并没有形成规范性文件或会议纪要，第三人亦没有在会议中与市政府签署任何具有法律效力的文件。2、市政府与第三人签订的《战略合作协议》并非正式合同，不具有拘束力，政府亦未承诺由第三人作为项目投资人，只是表示未来同等条件优先考虑第三人，市政府不构成违约，不存在市政府破坏合作协议约定一说。3、蚌埠市交通运输局2019年5月8日向第三人和原告发送委托函，委托函明确写明是免费开展工作，第三人和原告的代理人已当庭承认收到委托函，因此第三人和原告对免费开展前期工作符合行业惯例。此外，被告考虑到原告编制国土空间控制规划时支出了分包费用，已破例同意支付原告94万元国土空间控制规划编制费用。

本院的认定意见：对上述证据的真实性均予以认定。

通过以上证据的分析与认定，本院确认以下案件事实：

2019年3月31日，蚌埠市人民政府和第三人签订战略合作协议，其中第一条合作原则第三为、全面合作、一事一议。具体内容为本协议是双方根据战略发展规划需要而订立的全面框架性协议。双方及各自下属机构的具体业务（项目）合作，以本协议约定的内容为基本原则，针对具体项目采取“一事一议”方式，另行签订项目合作协议（合同）。蚌埠市政府支持龙浩公司合法依规参与蚌埠市北部高速公路五河至蒙城段等建设项目的前期工作，未来在同等条件下，蚌埠市人民政府优先考虑第三人作为项目的社会投资人。按照双方签订的战略合作协议的精神，第三人协助我市开展项目前期工作。2019年5月8日，被告向第三人、原告出具委托函（蚌交规建函﹝2019﹞52号），载明同意委托第三人和原告免费开展蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）项目前期方案研究工作。原告及第三人均收到该委托函。2019年5月24日，被告向第三人、原告出具《关于蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）开展项目前期方案研究相关测绘工作的函》（蚌交规建函﹝2019﹞57号），载明因你们无测绘资质，为满足开展前期方案研究工作需要，你们可以委托第三方有测绘资质的测绘单位开展相关测绘工作。案涉项目主要前期工作内容包括本项目预可行性研究报告编制、国土空间控制规划编制工作。原告于2019年10月底向被告书面提出了本项目国土空间控制规划编制费用报价，报价为94万元整。2019年11月6日向被告提供了本项目国土空间控制规划编制资料。安徽省交通运输厅于2020年5月组织召开国土空间控制规划成果的评审工作，本项目国土空间控制规划通过评审。2020年3月10日，原告向被告提供了本项目预可行性研究报告编制资料，并于2020年3月13日由蚌埠市发展和改革委员会正式报送安徽省发展和改革委员会，并于2020年4月取得正式立项批复。2021年7月2日，蚌埠市人民政府召开研究五河至蒙城高速公路项目建设模式专题会议，明确由蚌埠市城投公司和蚌埠市交投集团成立合资公司作为五河至蒙城高速公路项目法人，负责项目投资、建设、运营和管理。原告在2021年9月8日向被告发出了《关于确定“蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）项目前期方案工作”费用及签订相关合同的函》要求被告支付预可行性研究报告的编制、国土规划控制编制的报价，并要求签订相关合同。该函中国土规划控制编制的报价为94万元，预可行性研究报告的编制报价为105万元。2021年10月15日，被告向原告出具《蚌埠市交通运输局关于五河至蒙城高速公路项目前期研究费用有关事项的复函》（蚌交规建函〔2021〕93号），载明被告对国土空间规划编制费用认可，请尽快拟定并与被告签订相关合同。同时，关于预可行性研究报告属于被告委托开展的免费工作内容，也是我市以往交通重点项目前期工作推进的通常做法，相关的费用诉求不应予以认可。

本院认为，蚌埠市人民政府和第三人根据战略发展规划需要而订立的战略合作协议系全面框架性协议。根据该协议约定双方及各自下属机构的具体业务（项目）合作，以本协议约定的内容为基本原则，针对具体项目采取“一事一议”方式，另行签订项目合作协议（合同），故该协议不具有法律约束力。被告基于该协议的基本原则于2019年5月8日向原告、第三人出具委托函的行为构成要约，该委托函载明同意委托第三人和原告免费开展蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）项目前期方案研究工作，该前期方案研究工作包含国土空间规划编制和预可行性研究报告。原告在收到该委托函后开展相应工作的行为构成承诺。原告于2019年10月底向被告书面提出了本项目国土空间控制规划编制费用报价，报价为94万元整，后被告书面表示认可该部分费用的行为视为双方变更了之前免费开展国土空间规划编制的约定，故被告应当支付原告国土空间规划编制的技术咨询费94万元。原告分别于2019年11月6日向被告提供了本项目国土空间控制规划编制资料，于2020年3月10日向被告提供了本项目预可行性研究报告编制资料。原告于2021年9月8日向被告发出了《关于确定“蚌埠市北部高速公路（五河至蒙城段）项目前期方案工作”费用及签订相关合同的函》，要求被告预可行性研究报告105万元，理由为被告未遵守《战略合作协议》的约定给予原告和第三人相应优先权，导致本项目的合作目的落空，给原告和第三人造成了严重损失。如前所述原、被告之间就预可行性研究报告约定是免费的，且蚌埠市人民政府和第三人签订的战略合作协议亦未约定如第三人未能作为项目的社会投资人，蚌埠市人民政府或被告须承担相应的前期方案研究工作的费用。现原告主张被告支付预可行性研究报告的技术咨询费105万元的诉请，没有事实及法律依据，本院不予支持。

根据《中华人民共和国民法典》第四百六十五条第一款、第四百七十一条、第四百七十二条、第四百七十九条、第七百八十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条第一款的规定，判决如下：

一、被告蚌埠市交通运输局于本判决生效之日起十日内支付原告广东泛珠勘察设计有限公司技术咨询费94万元；

二、驳回原告广东泛珠勘察设计有限公司其他的诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费22710元，减半收取11355元，由原告广东泛珠勘察设计有限公司负担5991元，由被告蚌埠市交通运输局负担5364元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省蚌埠市中级人民法院。

审判员　李　伟

二〇二二年六月二十七日

书记员　邸启德