济宁市任城区人民政府南张街道办事处宋北村村民委员会、济宁国安电力工程有限公司等土地租赁合同纠纷民事二审民事判决书

山东省济宁市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2021）鲁08民终3118号

上诉人（原审被告、反诉原告）：济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会，住所地：济宁市任城区新华路与洸河西路交叉口西100米。

法定代表人：李从安，村主任。

委托诉讼代理人：李萍，山东国熙律师事务所律师。

被上诉人（原审原告、反诉被告）：济宁国安电力工程有限公司，住所地：济宁市任城区越河辖区来鹤二期综合4号楼3层。

法定代表人：苏好芳，总经理。

被上诉人（原审原告、反诉被告）：济宁市勇强房地产信息咨询有限公司，住所地：济宁北湖旅游度假区许庄街道白屯村。

法定代表人：杨先强，总经理。

上述二被上诉人委托诉讼代理人：陈守宁，山东盈广律师事务所律师。

上诉人济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会因与被上诉人济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司土地租赁合同纠纷一案，不服山东省济宁市任城区人民法院（2019）鲁0811民初13666号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年5月21日立案后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。

济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会上诉请求：一、依法撤销任城区人民法院（2019）鲁0811民初13666号民事判决书，发回重审或依法改判；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审法院认定事实不清，判决《联建联营协议书》无效无事实和法律依据，主要表现在：1、上诉人与被上诉人在2014年3月2日签订《联建联营协议书》，协议第一条约定：“甲方提供建设用地，位置北至红星绿化带北边沿，西至105国道路边沟东沿，南至宋南村地界，乙方投入资金建设开发经营，期限为30年”。双方在协议中仅约定了土地四至范围，没有建设用地面积和位置的约定。根据该条约定，上诉人提供的建设用地在此范围内即可。2、2019年10月22日，上诉人与被上诉人共同委托山东煤田地质局测量队对涉案土地进行了测绘，确认被上诉人使用上诉人的土地面积为154771平方米（扣除道路后的面积），合232.16亩，加上道路面积1611平方米，被上诉人实际使用上诉人的土地面积为234.58亩。在此范围内的农用地只有25.881亩，对于农用地可以通过购买建设用地指标的形式转变成建设用地。3、上诉人将合同约定范围内的建设用地提供给被上诉人使用，不违背任何法律规定，一审法院认定《联建联营协议》无效没有依据。二、假定上诉人为被上诉人提供的土地全部是农用地，一审法院认定被上诉人与上诉人对合同无效责任比例按照3：7划分没有任何根据。1、被上诉人对上诉人提供的土地性质是明知的。第一，《联建联营协议书》第三条明确约定：“本协议签订后，乙方有权根据自身经营需要在该土地上建设经营及办公用房，并负责按照有关法律、法规办理用地建设手续，一切费用由乙方负责。”根据该条约定，被上诉人明知建设经营及办公用房必须办理用地建设手续。第二，上诉人在2012年4月8日、2013年6月7日分别与济宁快捷机动车检测有限公司、金正签订《联建联营协议书》和《土地租赁合同》，这两份合同除土地位置、面积、期限不一致外，其他内容与被上诉人签订的合同内容基本一致，合同签订后，济宁快捷机动车检测有限公司、金正按照合同约定自行依法办理了建设用地手续。同样的情况出现不同的结果，主要原因是因为被上诉人没有履行合同义务所致。2、被上诉人存在重大过错。上诉人与被上诉人签订《联建联营协议书》后，将合同约定范围内的土地交付给被上诉人，被上诉人进行建设前应依法到土地管理部门办理建设用地手续。被上诉人明知使用农用地建设必须办理建设用地手续后才能开工建设不去办理，自身存在重大过错。3、上诉人提供的土地不存在任何瑕疵，不应承担责任。上诉人开工建设必须办理建设用地手续，这是合同约定的义务。上诉人为被上诉人提供土地234.58亩，在上诉人提供的土地范围内，完全能够满足其建设用地需求。被上诉人没有取得建设用地手续的情况下在农用地上开工建设，上诉人及村民多次阻止其施工，被上诉人依然我行我素，一意孤行。有关部门责令停建拆除，使因为被上诉人没有依法办理建设用地手续所致，与上诉人提供的土地无关。三、一审法院驳回上诉人的反诉请求，无事实和法律依据。1、《联建联营协议书》的内容不违背《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，上诉人向被上诉人提供的土地总额为234.58亩，建设用地面积完全能够满足被上诉人的建设需要，一审法院全面否定合同效力明显不符合法律规定。2、由于被上诉人的责任导致土地长期闲置，被上诉人填充的垃圾导致土地遭受严重破坏，至今未能恢复使用，上诉人要求被上诉人赔偿损失，应当得到支持。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，侵犯了上诉人的利益。

济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。

济宁国安电力工程有限公司向一审法院起诉请求：1、判令被告返还原告租金及赔偿损失共计1660718.04元（其中，从2015年3月份至2016年3月的土地租金80万元，860718.04元依据评估报告确认的损失）；2、本案诉讼费、鉴定费由被告承担。

济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会向一审法院反诉请求：1、请求依法确认反诉人与被反诉人于2014年3月2日签订的《联营协议书》有效；2、请求依法判决被反诉人支付反诉人2016、2017、2018、2019年度土地收益金261.64万元（截止2019-2020年度）；3、请求依法判被反诉人向反诉人支付违约金78.492万元；4、请求依法判决被反诉人向反诉人支付土地复耕费100万元（暂定）；5、本案诉讼费及其他费用由被反诉人承担。

一审法院认定事实：2014年3月2日，原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司（乙方）与被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会（甲方）签订了《联建联营协议书》，该协议主要约定：一、甲方提供建设用地（以土管局测量为准）亩（空白），位置北至红星路绿化带外边沿，西至105国道到路边沟东沿，南至宋南村地界，以地籍图为准（附地籍图），乙方投入资金进行开发经营，期限为30年（从2014年3月5日起至2044年3月4日止）。二、…，乙方负责经营，甲方不得干涉乙方任何建设、经营管理活动；合同期间乙方自负盈亏。乙方向甲方按年支付收益金，收益仅为每年4600元/亩；以后每3年为一段，每段依次顺增500元。收益金在每年3月5日前结清。三、本协议签订后，乙方有权根据自身经营需要在该土地上建设经营及办公用房，并负责按照有关法律法规办理用地建设手续，一切费用由乙方负责。乙方在办理手续期间，甲方应协助乙方进行规划建设，协调邻里关系。维护乙方的建设和经营秩序，协助乙方水电供应，一切费用由乙方承担。同时租金按实际测量的亩数计算。四、保证乙方自主经营，不侵犯乙方的合法权益，协助乙方做好土地规划、建设的申报、审批的手续。五、在租赁地段内自主建设、经营、自筹、自建。不准经营违法违规项目。六、在租赁约定期限内，按时向村委缴纳租金。如拖欠，每天按1%支付滞纳金。如逾期三个月未支付租金，甲方有权终止合同，地上附着物经有关部门评估抵押甲方收益金（如遇战争、地震及其他意外灾害或自然灾害等不可抗力因素所产生的后果除外）。七、在租赁期内，甲方不得以任何理由提高租金或解除合同。如甲方违约，由甲方按三十年全部租金的30%向乙方承担违约责任，并赔偿乙方的全部损失。。九、甲方地面附着物乙方按照每亩5000元执行，以实际亩数为准。且约定上述协议经甲乙双方签字盖章后生效。上述协议签订前后，原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司分别于2014年2月27日、2014年3月16日、2015年4月10日、2016年4月14日向被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会缴纳租地款1500000元、500000元（该款项为租地及地上附作物款）、400000元（2015年3月5日至2016年3月5日租地款）、租地款20万元。被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会已分别于收取上述款项的时间点向原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司出具了收款收据。其中2015年4月10日的收款收据载明了该400000元租地款为2015年3月5日至2016年3月5日的租地款。2019年10月22日，山东煤田地质局物探测量队受原、被告共同委托对案涉土地进行了测绘，确认原告合计使用被告土地154771平方米（扣除道路后的土地面积），合232.16亩。济宁市任城区自然资源局根据山东煤田地质局物探测量队测绘结果作出了案涉土地的利用现状。案涉土地总计面积为15.6383公顷（含道路占用土地面积1611平方米），均于次年7月出报上一年度的农用地结果。上述土地中在2014年（指2013年情况）农用地面积为10.381公顷，合155.715亩；在2015年（指2014年情况）和2016年（指2015年情况）农用地面积均为1.7254公顷，合25.881亩；在2017年（指2016年情况）农用地面积为1.7226公顷，合25.839亩；在2018年（指2017年情况）农用地面积为1.5199公顷，合22.7985亩。目前尚无2019年（指2018年情况）和2020年（指2019年情况）的农用地状况，应参照2018年（指2017年情况）农用地面积为1.5199公顷，合22.7985亩执行。原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司（乙方）与被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会（甲方）签订的《联建联营协议书》后，原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司（乙方）的确根据双方协议的约定进行了部分建设，经双方确认：原告方建设的内容和项目有集装箱、砖混院墙、钢结构；但钢结构仅有部分地基，电缆和蓝色为当以现场核实为准。本院基于原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司的申请委托了山东广发永正价格评估咨询有限公司对因其上述建建设而形成的地上附着物的价值进行了评估，结论为：因建设而形成的地上附着物的价值860718元。该评估结论不足以反映因此而给被告造成的损失。因本案审理的需要，评估机构对因建设而形成的地上附着物的残值作出了补充说明，认定因原告建设形成的地上附着物的残值155909元。原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司与被告济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会多次就案涉土地如何解决问题进行协商，未果。原告为维护其权益于2019年11月8日向本院提起诉讼，请求：1、判令被告返还原告租金80万元及赔偿损失860718元（详见赔偿清单），共计1660718元；2、本案诉讼费由被告承担。被告济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会针对原告的起诉提起了反诉，请求：1、请求依法确认反诉人与被反诉人于2014年3月2日签订的《联营协议书》有效；2、请求依法判决被反诉人支付反诉人2016、2017、2018、2019年度土地收益金261.64万元（截止2019-2020年度）；3、请求依法判被反诉人向反诉人支付违约金78.492万元；4、请求依法判决被反诉人向反诉人支付土地复耕费100万元（暂定）；5、本案诉讼费及其他费用由被反诉人承担。并要求在查明事实的基础上，驳回原告的诉讼请求，并支持其反诉请求。

一审法院认为，本院归纳本案的总结焦点为：1、原被告之间于2014年3月2日所签订的《联建联营协议书》是否违背了国家法律行政法规的强制性规定？该合同是否合法有效？如该合同无效，原、被告就案涉合同的形成应承担的过错？2、若合同无效，被告（反诉原告）***是否应当返还两原告（反诉被告）租金80万元？3、如合同无效，被告（反诉原告）***村委会是否应赔偿两原告（反诉被告）的损失860718元（详见赔偿清单）？4、原告（反诉被告）是否应当支付被告（反诉原告）2016、2017、2018、2019年度的土地收益金261.64万元？5、原告（反诉被告）是否应当支付被告（反诉原告）违约金78.492万元？6、原告（反诉被告）是否应当支付被告（反诉原告）的土地复耕费100万元？《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称的农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司（乙方）与被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会（甲方）于2014年3月2日签订的《联建联营协议书》，虽为当事人的真实意思表示，但因合同的相关内容违背了《中华人民共和国土地管理法》的禁止性规定，该合同为无效合同。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因合同而取得的财产应当予以返还；不能返还或者没必要返还的，应当折价赔偿。有过错的乙方应当赔偿对方因此而受到的损失，双方均有过错的，应当各自承担相应的责任。原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司（乙方）与被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会（甲方）签订的《联建联营协议书》过程中，被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会（甲方）对《联建联营协议书》中的部分土地为农用地应是明知的，而原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司（乙方）亦负有了解和审查义务，甚至可以到相关部门查询了解，故原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司（乙方）与被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会（甲方）对双方签订《联建联营协议书》为无效合同的形成，双方均有过错；双方因此承担过错责任的比例为3:7为宜。原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司（乙方）与被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会（甲方）签订的《联建联营协议书》后，原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司（乙方）的确根据双方协议的约定进行了部分建设，根据与双方确认的建设项目，结合山东广发永正价格评估咨询有限公司能够确认原告因建设而造成的损失为704809元（860718元－155909元），被告济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会应按其过错责任赔偿因此而给原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司造成的损失应为493366.30元（704809元×70%）。合同签订前后，原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司分别于2014年2月27日、2014年3月16日、2015年4月10日向被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会缴纳款项1500000元、500000元、400000元、200000元，合计2600000元。根据测绘确定的地亩，原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司应向被告济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会缴纳地上附着物补偿款1160800元（232.16亩×5000元/亩），原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司在交付的款项中应扣除上述地上附着物补偿款后为原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司应向被告济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会缴纳的两年（2014年3月5日至2016年3月5日）的土地租金，即1439200元。那么，原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司向被告济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会缴纳2015年3月5日至2016年3月5日的土地租金应为371264元（1439200元－232.16亩×4600元/亩）。原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司主张过高，其过高部分，本院依法不予支持。既然原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司（乙方）与被告（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会（甲方）签订的《联建联营协议书》为无效协议，就不存在违约和继续履行的可能，故反诉原告济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会反诉主张的2016、2017、2018、2019年度的土地收益金261.64万元及违约金78.492万元，本院依法不予支持。因反诉被告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司在与反诉原告济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会（甲方）签订的《联建联营协议书》，的确在案涉租赁土地上进行了建设和拆除，对案涉租赁土地进行了一定的破坏，但被告反诉原告济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会就因此而造成的损失并未提供证据，（反诉原告）济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会主张原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司应予支付土地复耕费100万元，证据不足，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国民法总则》第三条，《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条第一款、第一百零七条、第一百一十二条之规定，判决如下：

一、确认原告（反诉被告）济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司与被告（反诉原告）济宁市任城区南张街道办事处***村民委员会于2014年3月2日签订的《联建联营协议书》无效；二、被告济宁市任城区南张街道办事处***村民委员会于本判决生效之日起十日内返还原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司2015年3月5日至2016年3月5日的土地租金371264元；三、被告济宁市任城区南张街道办事处***村民委员会于本判决生效之日起十日内赔偿原告济宁国安电力工程有限公司因违建而造成的损失493366.30元。四、驳回原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司的其它诉讼请求。五、驳回反诉原告济宁市任城区南张街道办事处***村民委员会的反诉请求。如果被告未按本判决指定的时间履行给付金钱义务。应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费19746元，由原告济宁国安电力工程有限公司、济宁市勇强房地产信息咨询有限公司负担7300元，被告济宁市任城区南张街道办事处***村民委员会负担12446元。反诉费42010元，由反诉原告济宁市任城区南张街道办事处***村民委员会负担。

二审时上诉人提交证据一、上诉人与金正公司签订的合同。证明：土地性质与上诉人出租给被上诉人的土地性质完全一致，金正公司在建设前办理了相关的手续，并获得了土地建设使用证。证据二、录像视频。证明：被上诉人在未办理建设手续情况下开工建设，直至录像视频时仍有建筑物未拆除，还有工地人员看管，残余的垃圾依然存在。

被上诉人质证称，针对证据一，真实性无异议，对证明目的有异议。土地租赁合同系违法的，并不能回避上诉人承租给被上诉人的地包含农用地。针对证据二，在2016年上诉人就将涉案土地租赁给第案外人，这些建筑垃圾是否为被上诉人造成的，无证据证明。一审中，被上诉人也提交了上诉人将土地租赁给案外人的证据。

本院经审查认为，上诉人提交的证据一与本案并不具有直接的关联性，证据二不能明确证明其主张的观点，对于上述证据本院依法不予采信。

二审审理查明事实与一审审理查明事实相一致。

本院认为，本案的争议焦点是：一、涉案合同是否应认定为无效合同，如认定为无效合同，一审法院认定的责任分成是否适当；二、上诉人的反诉请求是否依法应予支持。根据本案查明事实，2014年3月2日，上诉人与二被上诉人签订了《联建联营协议书》，约定了案涉土地的四至及用途，被上诉人也实际向上诉人缴纳了自2015年3月5日至2016年3月5日的租地款，但该协议中的部分土地为农用地。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；第四十四条规定建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案双方当事人签订的涉案协议违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，一审认定该协议无效符合法律规定。现被上诉人基于此无效协议主张其存在财产损失，并提交相应证据予以证明，一审法院综合上诉人明知其所出租土地中包含农用地，被上诉人亦未尽到了解审查义务而认定上诉人承担70%的过错责任，被上诉人承担30%的过错责任并无不当。另，上诉人诉称涉案土地因被上诉人的建设遭受损失，但其未提交相应证据证明其损失数额，上诉人的该项诉求缺乏事实依据，依法不能得到支持。综上所述，济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费61756元，由上诉人济宁市任城区人民政府南张街道办事处***村民委员会负担。

本判决为终审判决。

审判长　　张阿梅

审判员　　王衍琴

审判员　　张　婕

二〇二一年七月二十八日

书记员　　禹文超