某某等与中华人民共和国生态环境部二审行政裁定书

北京市高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）京行终4934号

上诉人（一审原告）**，男，1966年3月23日出生，汉族，户籍所在地河北省廊坊市大厂回族自治县。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国生态环境部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。

法定代表人李干杰，部长。

委托代理人赵晶，中华人民共和国生态环境部工作人员。

委托代理人王海军，北京德和衡律师事务所律师。

一审第三人北京大学，住所地北京市海淀区颐和园路*号。

一审第三人中国环境科学研究院，住所地北京朝阳区洼里乡大羊坊*号。

一审第三人廊坊市环境科学研究院，住所地河北省廊坊市广阳区北凤道***号。

法定代表人李慧军，院长。

委托代理人张志伟，河北金派律师事务所律师。

上诉人**因诉中华人民共和国生态环境部（以下简称生态环境部）来信答复和行政复议一案,不服北京市第一中级人民法院（2016）京01行初871号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

2016年4月28日，原中华人民共和国环境保护部（以下简称原环保部，因国务院机构改革被撤销，由新组建的生态环境部继续行使其职责）环境影响评价司针对**作出答复（以下简称被诉答复），主要内容如下：“关于您来信反映‘北大、环科院所做廊坊金铭环评粗制滥造和廊坊市环境科学研究所所做廊坊神华工贸有限公司环评不负责任’问题，经核实，现答复如下：根据河北省环保厅和廊坊市环保局核实结果，相关项目环境影响评价文件适用法律、法规正确，未发现存在质量问题。据此，我部未曾对北京大学、中国环境科学研究院、廊坊市环境科学研究所作出过处理决定。此外，上述3家环评机构目前均已注销环评资质。”

**不服被诉答复，向原环保部申请行政复议，复议请求为：责令原环保部改正其不作为行为；依法对相关环评机构环评违法行为予以查处；依法追究相关人员的法律责任。原环保部于2016年7月26日作出环法〔2016〕60号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），认为：根据查明的事实，可以认定对**提交的两份举报材料，原环保部已经进行了调查处理并将查处结果书面告知**，不存在不作为的问题。**所谓请原环保部“改正”不作为的要求，没有事实依据。涉案两份环境影响报告表不存在**所称质量问题，环评机构不存在相关违法事实。**要求对相关人员追究法律责任，没有事实和法律依据。因此，**提出的行政复议请求没有事实和法律依据。原环保部收到**提交的两份举报材料后，通过河北省环境保护厅（以下简称河北环保厅）、廊坊市环境保护局（以下简称廊坊环保局）对相关情况进行了调查，并将调查结果告知**。根据河北环保厅、廊坊环保局所反馈的调查结果，原环保部未对北京大学、中国环境科学研究院（以下简称环科院）、廊坊市环境科学研究院（以下简称廊坊环科院）作出**要求的处理决定，并无不当。综上，原环保部根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项的规定，维持了被诉答复。

**在北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）诉称，**与河北大厂金铭精细冷轧板带有限公司（以下简称金铭公司）、廊坊神华工贸有限公司（以下简称神华公司）相邻，多年来一直受到两家企业排污的严重影响。经了解，环评单位对金铭公司、神华公司编制的环境影响评价报告表违反了环境评价技术导则的多项要求和标准，并存在明显造假行为，已经违反了《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称环境影响评价法）第三十三条，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环保法）第六十五条等相关法律规定，为此**向原环保部寄送材料要求对环评机构进行查处。原环保部作出被诉答复认定事实不清，程序违法，适用法律依据错误，涉嫌行政违法。原环保部未履行法定职责，未对北京大学、环科院、廊坊环科院作出过处理决定，明显袒护环评单位，属于行政不作为。依照环境影响评价法第三十三条、环保法第六十五条的规定，应当对环评单位降级或吊销其资质证书，并处以罚款，构成犯罪的应当依法追究刑事责任，同时应当对造成环境污染和生态破坏的其他责任者，给予承担连带责任的行政处罚方式予以处罚。原环保部作出被诉答复和被诉复议决定的程序违法应当撤销。综上，请求法院确认被诉答复违法；撤销被诉答复和被诉复议决定，诉讼费用由生态环境部承担。

生态环境部在一审法院针对被诉答复辩称，1.**与原环保部是否查处环评机构之间不存在法律上的利害关系，**并不享有相关诉权。**要求对环评机构违法行为进行查处的行为并未涉及其实体权利，因此，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定的不履行法定职责可能造成申请人人身权或财产权合法权益受到损害的情形，**与是否对上述行为进行查处之间不存在直接的法律上的利害关系，被诉答复对其合法权益明显不产生实际影响，应依法驳回**的起诉。2.原环保部针对**要求对环评机构进行查处的两份举报申请，均由廊坊环保局和河北环保厅一并进行了核查，在核查的基础上进行了答复，不存在行政不作为情形。3.原环保部对于**举报所作的答复，符合相关法律规定。另查明，**曾针对前述环境影响报告表的审批合法性问题申请行政复议，河北环保厅作出行政复议决定认为，环境影响报告表审批程序合法，适用法律、法规正确。综上，请求法院依法驳回**的起诉或诉讼请求。

生态环境部在一审法院针对被诉复议决定辩称，1.行政复议程序合法，认定的相关事实清楚，适用法律正确，应予维持。另，尽管**提交的行政复议申请是两份，但两份复议申请是针对同一答复行为，原环保部合并审理并不会损害**的程序性权利，并无不当。2.**与原环保部是否查处环评机构之间不存在法律上的利害关系，**并不享有相关诉权，**要求对环评机构违法行为进行查处的行为并未涉及其实体权利。因此，本案不属于不履行法定职责可能造成申请人人身权或财产权合法权益受到损害的情形。也就是说，**与是否对上述行为进行查处之间不存在直接的法律上的利害关系，被诉行政行为对其合法权益明显不产生实际影响。综上，请求法院驳回**的起诉或诉讼请求。

一审法院经审理查明，2008年，**及其妻王月新以其大女儿患急性白血病去世，系因金铭公司排放的水污染造成的为由，向河北省大厂回族自治县人民法院提起（2008）大民初字第620号民事侵权诉讼，该院认为金铭公司排放污水与**自打井水中砷、锰超标不存在因果关系，也没有确切证据证明饮用含砷、锰超标的水能够导致M5型白血病的发生，**、王月新诉请属证据不足，故判决驳回**、王月新的诉讼请求。**、王月新不服提起上诉，河北省廊坊市中级人民法院作出（2010）廊民一终字第278号民事判决，认为白血病病因复杂，应当有权威医疗机构的鉴定才能证明其发病原因，上诉人没有有效证据证明其主张的事实，应承担举证不能的后果，故判决驳回上诉，维持原判。**、王月新仍不服，提出申诉再审，河北省高级人民法院作出（2010）冀民申字第1554号民事裁定，认为**、王月新之女于2006年诊断为M5型白血病，因白血病病因复杂，其发病原因是否因饮用了砷、锰超标的水所致，其应当提供权威部门的鉴定予以证明，其提供的《凤凰周刊》、《公益时报》等不足以证实其主张的成立。金铭公司对其建厂选址合理性及污水排放处理符合标准均提供了充分证据证明。虽然2006年12月大厂回族自治县卫生防疫站对**自打井水检测发现砷、锰有超标现象，但是否与金铭公司排污有关，**、王月新不能举证证明，二人的再审申请不符合民事诉讼法规定的应当再审的情形，故裁定驳回申请再审人**、王月新的申请。

后，**针对廊坊环保局作出的《大厂回族自治县金铭精细板带有限公司建设项目环境影响报告表批复》（廊环管[2004]556号，以下简称556号环评批复）、《廊坊神华工贸有限公司建设项目环境影响报告表批复》（廊环管[2006]411号，以下简称411号环评批复），向河北环保厅提出行政复议申请，主要理由为：污染企业金铭公司、神华公司违规生产，廊坊环保局涉嫌行政监管渎职。环评程序不合理，金铭公司建设项目环境影响报告表存在标题不规范、建设项目周边的环境敏感点和环境保护目标描述不完整、评价标准适用错误、未进行环境现状的现场调查和监测、工程分析过于简略、总量控制和环评结论不合理、缺少附件和附图的问题。廊坊环保局对该环评报告表作出批准决定，涉嫌违反环境影响评价法，致使**的饮用水井砷、锰超标，其女儿患上白血病。故请求：1.撤销556号、411号环评批复；2.廊坊环保局支付因违法行为给**造成的各项经济损失共计200万元；3.依法责令金铭公司、神华公司停产搬迁并承担行政责任。廊坊环保局经审查，作出冀环复决〔2015〕2号行政复议决定（以下简称2号复议决定），维持了556号、411号环评批复。

**不服2号复议决定，向河北省廊坊市广阳区人民法院提起行政诉讼，请求撤销556号、411号环评批复，撤销2号复议决定。河北省廊坊市广阳区人民法院经审理，作出（2015）廊广行初字第81号行政裁定，认为**没有提供其女儿患白血病是因为金铭公司生产过程中排放污水所致的任何证据，也未能提供其与廊坊环保局对金铭公司及神华公司环境影响报告表有利害关系的任何证据，故其起诉要求撤销廊坊环保局对金铭公司及神华公司的环评批复，无诉讼主体资格，裁定驳回其起诉。**不服，提出上诉，河北省廊坊市中级人民法院作出（2015）廊行终字第209号行政裁定，驳回上诉，维持原判。

后，**向原环保部提出“查处廊坊环科所神华工贸环评‘不负责任’”、“查处北大、环科院廊坊金铭公司环评‘粗制滥造’”的申请，主要理由如下：神华公司的环境影响报告表“不负责任”，1.标题存在错误；2.建设项目周边的环境敏感点和环境保护目标描述存在严重错误；3.该环评报告表对原有的环境问题隐瞒不报；4.在TSP、COD、氨氮环境现状超标，而该项目会排放这些污染物的情况下，仍然认为该项目可行，属于结论失实；5.未做大气环境影响预测与评价，属于重大遗漏。北京大学、环科院所作金铭公司环评“粗制滥造”，1.标题不规范；2.建设项目周边的环境敏感点和环境保护目标描述不完整；3.评价标准适用错误；4.未进行环境现状的现场调查和监测；5.工程分析过于简略；6.环境影响分析不合理；7.对废酸贮存和处置未进行说明；8.总量控制和环评结论不合理；9.缺少附件、附图。上述两份环境影响报告表的编制过于简略，并存在多处错误，违反了环境影响评价技术导则的多项要求和相关标准，没有估计到建设项目的污水可能影响到居民的饮用水井，也没有提出相应的防护措施，致使举报人饮用水井砷、锰超标，长女冯亚楠2006年患上白血病无钱医治而死亡，次女冯某11岁得病，14岁辍学。请原环保部根据环境影响评价法第三十三条、环保法第六十五条等有关法律、法规，严肃查处廊坊环科院、北京大学、环科院所作的环境影响评价行为，并公开查处结果。

原环保部审查后，作出被诉答复。**不服提起行政复议，原环保部经同级复议，作出被诉复议决定，维持了被诉答复。

在本案审理中，涉及河北省廊坊市中级人民法院在（2015）廊行终字第209号行政案件（以下简称209号案）中，审理556号环评批复、411号环评批复，以及2号复议决定的相关案件事实。河北省高级人民法院作出（2016）冀行申120号行政裁定书，认为209号案行政裁定认定事实不清，指令河北省廊坊市中级人民法院再审。2017年5月9日，河北省廊坊市中级人民法院作出（2017）冀10行再3号行政裁定，撤销（2015）廊行终字第209号行政裁定及（2015）廊广行初字第81号行政裁定，指令河北省廊坊市广阳区人民法院继续审理。2017年11月20日，河北省廊坊市广阳区人民法院作出（2017）冀1003行初87号行政裁定书，以起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回了**的起诉。**不服，向河北省廊坊市中级人民法院提起上诉。2018年3月29日，河北省廊坊市中级人民法院作出（2018）冀10行终17号行政裁定，驳回**的上诉，维持了一审裁定。

一审法院经审理认为，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，原环保部的职责与其他单位职责整合，组建生态环境部作为国务院的组成部门，不再保留原环保部。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，本案应由生态环境部作为被告参加诉讼。

公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。环境影响评价法第二条规定，本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。因此，环境影响评价制度的立法目的，重点在于对建设项目建成后对环境所造成的影响进行分析、预测和评估。该法第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第二十二条规定，建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。

根据上述规定可知，环境影响报告书、环境影响报告表均是环境影响评价文件，是建设单位委托具有资质的环境影响评价机构编制的一种技术性报告，实质上是一种民事行为，不具有行政法意义上的公定力和执行力。根据环境影响评价法第二十二条，环境主管机关对环境影响报告表、环境影响报告书作出的环评批复才是对建设项目环境可行性作出的行政许可。同时第二十三条规定，国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。因此，原环保部对涉案环境影响报告表并无审批职权，**主张的金铭公司、神华公司建设生产的环境审批，是经廊坊环保局作出的556号、411号环评批复许可实施。因此，**对环境影响报告表提出的异议依法应通过对相关行政许可行为提出行政诉讼或者行政复议的救济途径主张权利。本案中，**已针对556号、411号环评批复提起过行政复议，且经行政复议予以维持。**虽然针对上述行政复议决定提起行政诉讼，但因超过法定起诉期限，其起诉已被驳回。故针对556号、411号环评批复作出的行政复议决定已经对**产生法律效果，无证据证明上述环评批复存在违法之情形。

本案中，虽然**要求原环保部依据环保法第六十五条对作出环境影响报告表的环评机构进行查处，但其主张的环评机构制作涉案环境影响报告表所存在的环评违法问题，已经在556号、411号环评批复的行政复议中提出并经审查。故原环保部作出的被诉答复属于对**有关金铭公司、神华公司不符合环评标准等主张的复查，且被诉答复内容亦与**之前提起的民事诉讼、行政复议、行政诉讼所认定的事实、审理结果无异，被诉答复并未对**设定新的权利义务，故**针对被诉答复提起的本案之诉不符合法定起诉条件，应予驳回。其针对被诉复议决定一并提起的诉讼亦应予以驳回。

综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回**的起诉。

**不服一审裁定，向本院提起上诉，请求本院撤销一审裁定并支持其诉求。

生态环境部答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实及法律依据，请求二审法院依法驳回。

本院认为，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，原环保部的职责与其他单位职责整合，组建生态环境部作为国务院的组成部门，不再保留原环保部。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，本案应由生态环境部作为被告参加诉讼。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的应当裁定驳回起诉。环境影响报告书、环境影响报告表的性质问题，一审法院已详细论述，本院同意其观点，不再赘述。本案中，**主张环评机构存在违法环评并制作涉案环境影响报告表的问题，要求原环保部对作出环境影响报告表的环评机构进行查处。此前，**已就涉案环境影响报告表存在的环评违法问题，金铭公司、神华公司不符合环评标准等问题，提起过民事诉讼、行政复议、行政诉讼。原环保部作出的被诉答复内容亦与**之前提起的民事诉讼、行政复议、行政诉讼所认定的事实、审理结果无异，被诉答复对**合法权益明显不产生实际影响，故**针对被诉答复提起的本案之诉不符合法定起诉条件，应予驳回。关于**要求追究相关人员法律责任的申请，既不是申请复议的范围，也不是行政诉讼的受案范围。**针对被诉复议决定一并提起的诉讼亦应予以驳回。

综上，一审法院裁定驳回**的起诉并无不当，本院予以维持。**的上诉请求没有事实根据与法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　　刘　行

审 判 员　　章坚强

审 判 员　　刘天毅

二〇一八年十一月二十六日

法官助理　　聂小菁

书 记 员　　胡佳明