某某、某某环境保护行政管理(环保)二审行政判决书

浙江省杭州市中级人民法院 行政判决书 （2019）浙01行终1124号 上诉人（原审原告）***，男，1970年3月31日出生，汉族，住杭州市江干区。 上诉人（原审原告）***，男，1969年4月4日出生，汉族，住杭州市江干区。 上诉人（原审原告）***，女，1979年2月14日出生，汉族，住杭州市江干区。 三上诉人共同委托代理人***，杭州市江干区正大法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）杭州市生态环境局，住所地杭州市下城区新华路112号。 法定代表人***，局长。 委托代理人***，杭州市生态环境局江干分局工作人员。 委托代理人***，浙江智仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人***，市长。 委托代理人***，杭州市司法局工作人员。 委托代理人***，杭州市司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）国网浙江省电力有限公司杭州供电公司，住所地杭州市上城区建国中路219号。 负责人***，总经理。 委托代理人***，国网浙江省电力有限公司杭州供电公司工作人员。 上诉人***、***、***因环保行政许可及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2019）浙8601行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月2日恢复诉讼。本案现已审理终结。 2016年11月25日，杭州市生态环境局（以下简称市环境局）对国网浙江省电力有限公司杭州供电公司（以下简称杭州供电公司）作出杭环江评批[2016]212号《辐射项目环境影响评价文件审批意见》（以下简称212号环评审批意见），内容为“由你单位送审，嘉溢环评公司编制的《110kV百安输变电工程建设项目环境影响报告表》（报批稿）已收悉。经审查，审批如下：一、根据专家评审意见和环评结论，原则同意110kV百安输变电工程按拟定规模进行建设。在环××指定位置××区钱江新城单元，新塘路以西，现杭海路以南（杭海路与江锦路打通改道后的杭海路北侧），建设110kV全户内变电所，主变终期3*50MVA，本期建设主变2*50MVA,按终期规模评价。终期110kV线路进线3回，本期新建进线2回，线路长约1.7KM，按本期规模评价。二、输变电工程应符合《电磁环境控制限值》（GB8702-2014）等标准。三、建设单位在项目建设过程中应认真落实环境影响报告表提出的各项环保对策措施：（一）变电所合理布局，做好相应的防噪措施，确保昼间、夜间噪声达标。（二）变电所雨、污分流。污水经化粪池处理达标后排入城市污水管网。变电所内应设置足够容量的事故油池，油污水由有资质的单位回收，不外排。（三）加强项目施工期环境管理，工程保养水、施工冲洗水必须经沉淀达标后方可排放；制定文明施工方案，合理安排施工时间。做好项目的土石方平衡，防止水土流失和施工环境污染。项目建成后，应及时拆除施工和生活临时设施，进行复绿，并做好项目的生态保护。四、妥善处理好与项目周边群众的关系，做好宣传与解释工作。五、项目建设严格执行环境保护‘三同时’制度，加强环保管理，认真落实各项污染防治措施。项目竣工后应及时申请环保验收，验收合格方可正式投入使用。项目建设内容、规模有重大调整，须重新履行环评程序。” 2019年1月28日，杭州市人民政府（以下简称市政府）作出杭政复[2018]404号行政复议决定，维持市环境局作出的212号环评审批意见。 原审法院经审理查明：杭州供电公司建设的案涉百安输变电工程位于杭州市××区钱江××新塘路××、××以南区域内。2016年4月1日，案涉百安输变电工程取得《建设项目选址意见书》。同年7月7日，杭州供电公司委托江苏嘉溢安全环境科技服务有限公司（以下简称江苏嘉溢公司）开展建设项目环境影响评价工作。同月11日，江苏嘉溢公司在本公司网站公示建设项目环境影响评价相关文件。同月23日，江苏嘉溢公司在《杭州日报》公示建设项目环境影响评价相关文件。在环境影响评价期间，江苏嘉溢公司委托杭州旭辐检测技术有限公司（以下简称杭州旭辐公司）对项目工频场强及噪声环境进行检测。同月22日，杭州旭辐公司出具书面检测报告。同月28日，案涉百安输变电工程取得《建设用地预审意见》。同年11月7日，市环境局江干分局、杭州供电公司、江苏嘉溢公司等单位就案涉百安输变电工程环评问题专门召开讨论会，邀请环评专家与会开展评审。后江苏嘉溢公司编制《建设项目环境影响报告表》，并在本公司网站予以公示。江苏嘉溢公司作出的环境影响评价结论为：建设项目符合国家产业政策；选址选线合理；拟建地址及线路周围各检测点位的工频电场强度、磁感应强度测量值均未见异常，声环境符合执行的标准要求；按照报告表要求加强施工管理施工噪声、废水排放、砍伐植被对环境均不会产生明显的不利影响；预测项目建成投运后，站址各侧围墙外评价范围及距离变电站更远处的工频电场强度、磁感应强度均将符合GB8702-2014中规定的公众曝露限值，符合电磁环境保护的要求；3台主变正常运行的情况下，对四测围墙外1m处噪声贡献值均能符合《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）中的2类标准要求，输电线路运行期产生的声环境影响不会改变周围声环境质量现状；变电站室内污、废合流，室外雨、污分流，生活污水废水经化粪池后排入市政污水管网，站内雨水经雨水井排入站外市政管网，变电站含油污水由有资质的单位集中处理；变电站运行期固废委托环卫部门定期清运，集中处理，变电站蓄电池报废后，由有资质单位回收处理，不会对变电站周围环境产生影响。同时，江苏嘉溢公司在《建设项目环境影响报告表》提出污染防治措施建议，建议建设单位积极与周边群众进行沟通，做好宣传解释工作。《建设项目环境影响报告表》明确环保可行性结论为：经评价分析，110kV百安输变电工程在建设过程中和建成投运后，在全面落实本报告提出的各项环保措施后，各项环境指标能符合环境保护要求，从环境保护角度论证，其建设可行。同年11月11日，杭州供电公司向市环境局提交《关于报送110kV百安输变电工程建设项目环境影响报告表的函》，同时提交《建设项目环境影响报告表》《项目环评文件情况说明》《建设项目情况汇总表》等环评文件。同年11月15日，市环境局受理案涉环保审批事项，并在其下属江干分局官方网站公示受理情况。同年11月17日，市环境局在江干分局官方网站公示拟对案涉百安输变电工程项目环境影响评价文件作出审批决定的书面公告，公告内容包含项目名称、建设地点、建设单位、环评机构、项目概况、公众参与情况、相关承诺、主要环境影响及预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，公告期限从2016年11月17日至11月24日，同时告知相关人员可在公告发布五日内申请听证。同年11月25日，市环境局作出案涉环评审批意见，并在江干分局官方网站予以公示，同时告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利。另查明：2018年9月25日，环境保护部辐射环境监测技术中心展开调查，就案涉百安输变电工程环境影响评价问题向生态环境部辐射源安全监管司作出报告，认定“110kV百安输变电工程环境影响报告表编写符合建设项目环境影响评价技术导则要求，相关程序合法、内容齐全，结论可信。”又查明：***等3人于2018年11月1日向市政府申请行政复议，在行政复议中获知案涉环评审批意见。同月6日，市政府受理案件并通知市环境局进行复议答复，通知杭州供电公司参加行政复议。2019年1月4日，市政府决定复议决定延期至同年2月3日前作出。2019年1月18日，市政府举行行政复议听证会。2019年1月28日，市政府作出行政复议决定书。2019年1月30日，***等3人收到行政复议决定书。2019年2月12日，***等3人提起行政诉讼。 原审法院认为：根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第一款、第二款、浙政办发[2014]86号《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法的通知》第六条、浙环发[2015]38号《浙江省环境保护厅关于发布及的通知》之规定，市环境局具有作出被诉环评审批意见的职权。原审法院在庭审中听取各方当事人的陈述意见，并传唤专家邵某作为证人出庭作证，在庭审后向证人核实相关专业意见，对建设项目进行现场踏勘，召集各方当事人协商处理争议。根据各方的意见，本案争议焦点体现在以下几个方面，现阐析如下：（一）公众参与问题。***等3人认为案涉环评项目没有经过公众参与的法定程序，《建设项目环境影响报告表》的相关内容在《杭州日报》公告时，故意隐去案涉项目的具体地址，仅公告为“杭州市江干区”，造成公众根本不可能知悉案涉项目的具体地址，也就当然不可能真正参与环评过程，缺乏公众参与的《建设项目环境影响报告表》是不合法的，应当予以撤销，相应的环评审批意见亦应当予以撤销，在真正启动公众参与的基础上作出新的环评报告。经查，《环境影响评价公众参与暂行办法》第二条规定“本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与：（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；（二）环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防治生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；（三）环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。”第八条规定“在《建设项目环境分类管理名录》规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内，向公众公告下列信息：（一）建设项目的名称及概要；（二）建设项目的建设单位的名称和联系方式；（三）承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式；（四）环境影响评价的工作程序和主要工作内容；（五）征求公众意见的主要事项；（六）公众提出意见的主要方式。”第九条规定“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，应当在报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，向公众公告如下内容：（一）建设项目情况简述；（二）建设项目对环境可能造成影响的概述；（三）预防或者减轻不良环境影响评价结论的要点；（四）环境影响报告书提出的环境影响评价结论的要点；（五）公众查阅环境影响报告书监本的方式和期限，以及公众认为必要时向建设单位或者其委托的环境影响评价机构索取补充信息的方式和期限；（六）征求公众意见的范围和主要事项；（七）征求公众意见的具体形式；（八）公众提出意见的起止时间。”第十二条规定“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状态。环境影响报告书报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况。”《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十二条规定“应当编制环境影响报告书的建设项目和应当编制环境影响报告表且处于环境敏感区的建设项目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构在进行环境影响评价过程中，应当在建设项目环境影响评价区域范围内如实公示建设项目有关信息，并开展公众调查，但依法需要保密的除外。”在本案中，百安输变电工程属于应当编制环境影响报告表的建设项目，是否应当经过公众参与程序，关键在于判断其是否处于环境敏感区。关于环境敏感区，《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条规定“本名录所称环境敏感区，是指依法设立的各级各类自然、文化保护地，以及对建设项目的某类污染因子或者生态影响因子特别敏感的区域，主要包括：（一）自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、饮用水水源保护区；（二）基本农田保护区、基本草原、森林公园、地质公园、重要湿地、天然林、珍稀濒危野生动植物天然集中分布区、重要水生生物的自然产卵场、索饵场、越冬场合洄游通道、天然渔场、资源性缺水地区、水土流失重点防治区、沙化土地封禁保护区、封闭及半封闭海域、富营养化水域；（三）以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域，文物保护单位，具有特殊历史、文化、科学、民族意义的保护地。”《环境影响评价技术导则输变电工程》4.6.1“电磁环境影响评价工作等级”规定“110kV输变电工程的电磁环境影响评价工作等级为三级”。4.7.1“电磁环境影响评价范围”规定110kV输变电的电磁环境评价范围为“站界外30米、电缆管廊两侧边缘各外延5m（水平距离）”。3.8“电磁环境敏感目标”规定“电磁环境影响评价需重点关注的对象。包括住宅、学校、医院、办公楼、工厂等有公众居住、工作或学习的建筑物。”据此，案涉110kV百安输变电工程的电磁环境评价范围30米的起算距离为变电站的站界（围墙）到住宅、学校、医院、办公楼、工厂等有公众居住、工作或学习的建筑物之间的距离。经查，在这个区域内，没有公众居住、工作或学习的建筑物，案涉采荷人家小区虽紧邻该敏感区域，但经测量尚在规定30米区域范围外。故案涉百安输变电工程并非处于环境敏感区，相应的环境影响评价活动无需进行公众参与。更何况，《浙江省人民政府法制办公室关于对第十二条中“处于环境敏感区”适用问题的函》（浙府法函[2017]668号文）明确，2015年1月1日起施行的新环保法第五十六条规定，对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位在编制时必须向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见，而对编制环境影响报告表的建设项目则没有明确公众参与的要求。故原审法院对***等3人的该项诉讼主张不予支持。（二）环评单位资质和环评过程涉嫌造假问题。***等3人认为，环评单位江苏嘉溢公司不具有环评资质，且其在《建设项目环境影响报告表》中故意造假，造成有关变电站预测值数据来自于根本不存在的日期数据（环评报告第34页，2011年4月22日星期五），专家评审过程和结论亦存在造假。原审法院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十条规定“环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。”在本案中，案涉项目系110kV输变电工程，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》“E电力35.送（输）变电工程”规定，属于不需要编制环境影响报告书，而应当编制环境影响报告表的建设项目。江苏嘉溢公司具有原环保部颁发、在浙江省环境保护厅备案的《建设项目环境影响评价资质证书》，其环评范围包括“环境影响报告表类别——一般项目：核与辐射项目”，具有编制项目环评报告表的资质。且案涉《建设项目环境影响报告表》编制主持人***亦具有相应法定资质。经审查，《建设项目环境影响报告表》中的日期错误确系笔误造成，***等3人未能举证证明环评单位对日期错误的问题存在故意造假行为。根据《专家评审意见》和《110kV百安输变电工程专家签到单》，基本可以证实案涉环评项目经过专家评审的事实。更何况，相关法律、法规均未明确制作环评报告表的建设项目必须要经过专家评审环节。故原审法院对***等3人提出的该项诉讼主张不予支持。（三）检测单位资质和工频场强问题。***等3人认为，环评检测单位缺乏法定资质，同时质疑《建设项目环境影响报告表》对工频场强问题的评价。原审法院认为，《环境影响评价技术导则输变电工程》“表2输变电工程电磁环境影响评价工作等级”规定，交流110kV变电站（户内式）输电线路（地下电缆）评价工作等级为三级。4.10.3规定“对于输电线路，重点调查评价范围内主要敏感目标和典型线位的电磁环境现状，可利用评价范围内已有的最近3年内的检测资料；若无现状检测资料时应进行实测，并对电磁环境现状进行评价。电磁环境影响预测一般采用模式预测的方式。输电线路为地下电缆时，可采用类比检测的方式。对于变电站、换流站、开关站、串补站，重点调查评价范围内主要敏感目标和站界的电磁环境现状，可利用评价范围内已有的最近3年内的电磁环境现状检测资料；若无现状检测资料时应进行实测，并对电磁环境现状进行评价。电磁环境影响预测可采用定性分析的方式。”在本案中，江苏嘉溢公司委托杭州旭辐公司进行电磁环境各场量现场测量，结论是电磁场环境现状评价符合上述技术规定。而检测单位杭州旭辐公司具有相关检测资质，虽然《建设项目环境影响报告表》中将该公司的全称错写为“杭州市旭辐检测科技有限公司”，但确实指向杭州旭辐公司，这不影响《建设项目环境影响报告表》真实性和合法性。至于《建设项目环境影响报告表》采用类比分析方式对变电站电磁场环境预测评价，并未违反上述技术规定。故原审法院对***等3人的该项诉讼主张不予支持。（四）声环境引用标准问题。***等3人在庭审中质疑《建设项目环境影响报告表》对声环境引用标准问题的评价。原审法院认为，《中华人民共和国噪声污染防治法》第十条第二款规定“县级以上地方人民政府根据国家声环境质量标准，划定本行政区域内各类声环境标准的适用区域，并进行管理。”《杭州市主城区声环境功能区划分方案》第六部分第4点规定“省环境功能区标准提高区域内的固定声源，在本划分方案实施一年起执行新控制标准。”由此，作为110kV百安输变电工程的环境影响评价，应当按现行有效的《杭州市主城区声环境功能区划分方案》为依据进行评价。《杭州市主城区声环境功能区划分方案》第三条规定“1类声环境功能区：指以居民住宅、医疗卫生、文化教育、科研设计、行政办公为主要功能，需要保持安静的区域。2类声环境功能区：指以商业金融、集市贸易为主要功能，或者居住、商业、工业混杂，需要维护住宅安静的区域。3类声环境功能区：指以工业生产、仓储物流为主要功能，需要放置工业噪声对周围环境产生严重影响的区域。4类声环境功能区：指交通干线两侧一定距离之内，需要防止交通噪声对周围环境产生严重影响的区域，包括4a类和4b类两种类型。4a类为高速公路、一级公路、二级公路、城市快速路、城市主干路、城市次干路、城市轨道交通（地面段）、内河航道两侧区域；4b类为铁路干线两侧区域。”第六条第1点规定“交通干线两侧区域的划分：若临街建筑以高于三层楼房以上（含三层）的建筑为主，将第一排建筑物面向道路一侧的区域划分为4类标准适用区域。若临街道路以低于三层楼房建筑（含开阔地）为主，将道路红线外一定距离内的区域划分为4类标准适用区域，具体规定如下：相邻区域为1类声环境功能区，距离为50米；相邻区域为2类声环境功能区，距离为35米；相邻区域为3类声环境功能区，距离为25米。”在本案中，***等3人居住的采荷人家小区临近杭海路和新塘路，依规可适用4类标准。案涉《建设项目环境影响报告表》以2类标准执行，较4类标准更为严格，以离建设项目边界1米处测量噪声，并无不当。诚然，如果确因规划调整造成的道路存废，导致声环境功能区发生调整，在新的声环境功能区划分方案生效后，如果原排放标准确实不能符合新的声环境功能区划标准，由杭州供电公司应采取有效的提升改造措施达到新的排放标准，倘若不能达标排放的，市环境局应当依法进行处理。（五）环评报告与可行性研究报告问题。***等3人主张环评报告应当建立在可行性研究报告的基础上，而案涉《建设项目环境影响报告表》做出时，可行性研究报告实际尚未制作，故《建设项目环境影响报告表》不合法。经查，《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号）第九条第一款规定“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门统一，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。”据此，环评报告应当在可行性研究阶段报批，并非必须在可行性研究报告最终形成后方可审批。***等3人的该项诉讼主张缺乏法律依据，故原审法院不予支持。（六）行政行为程序合法性问题。《浙江省建设项目环境报告管理办法》（2014年修正版）第二十二条第一款规定“环境保护行政主管部门审批建设项目的环境影响评价文件，应当通过政府部门网站、媒体或者信息公告栏等便于公众知晓的方式，公开受理信息和环境影响评价文件的查询方式以及公众享有的权利等事项，征求公众意见，但依法需要保密的除外。征求公众意见的期限不少于7日。”《浙江省环境保护厅建设项目环境影响评价公众参与和政府信息公开工作的实施细则（试行）》第二十条规定“建设项目环境影响评价政府信息主动公开应包括以下内容：（一）公开受理情况并征求公众意见，公开内容包括：项目名称、建设地点、建设单位、受理日期、环境影响评价机构、环境影响报告书（表）（除涉及国家秘密和商业秘密等内容外）、公众反馈意见的联系方式；（二）公开拟作出审批意见，公开内容包括：项目名称、建设地点、建设单位、受理日期、环境影响评价机构、项目开矿、公众参与情况、建设单位或地方政府所作出的相关环境保护措施承诺文件、听证权利告知、公众反馈意见的联系方式；拟批准环境影响报告书（表）的项目还应公开建设项目的主要环境影响及预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；拟不予批准环境报告书（表）还应公开不予批准的原因；（三）公开作出审批决定，公开内容包括：文件名称、文号、时间及全文、行政复议与行政诉讼权利告知、公众反馈意见的联系方式。自建设项目环境影响报告书（表）受理情况公告之日起至拟作出审批意见公告期届满，不得少于7日，其中拟作出审批意见的公告期不得少于5日。”经查，环评审批先后要进行三次公告。第一次是受理公告。《浙江省建设项目环境保护管理办法》（浙江省人民政府令第288号）第二十二条规定“环境保护行政主管部门审批建设项目的环境影响评价文件，应当通过政府部门网站、媒体或者信息公开栏等便于公众知晓的方式，公开受理信息和环境影响评价文件的查询方式以及公众享有的权利等事项，征求公众意见，但依法需要保密的除外。征求公众意见的期限不得少于7日。”第二次是拟审批公告。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”第三次是审批决定公告。《行政许可法》第四十条规定“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。”《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第三款规定“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。”在本案中，市环境局于2016年11月11日收到案涉《建设项目环境影响报告表》，于同月15日在其下属江干分局官方网站公示受理情况，于同月17日在该网站公告拟作出审批决定，同时公示环境影响评价文件的基本情况，明确公告期限为次日至同月24日，并告知相关利害关系人具有申请听证权利，后于同月25日作出案涉环评审批意见，再在江干分局网站公示，并告知行政复议和诉讼权利，原行政行为程序并无不当之处。市政府在受理案件后，通知市环境局进行复议答复，因案情复杂而作出延期决定，召开行政复议听证会，作出案涉《行政复议决定书》并邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议程序合法。综上，***等3人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回***、***、***的诉讼请求。案件受理费50元，由***、***、***负担。 上诉人***、***、***上诉称：一、原判决书写随意，多处错误，违背了法律文书的严谨性。二、依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条第三款的规定，案涉工程30米内是采荷人家，旁边是江干区人民政府、浙江大学邵逸夫医院，应当认定为环境敏感区，应当在建设项目环境影响评价区域范围内如实公示建设项目信息，并依据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十五条规定开展公众调查。杭州供电公司、江苏嘉溢公司从未进行公众调查。杭州供电公司在杭州日报的公告无建设项目具体地址，该公示与江苏嘉溢公司的网站公告都不是有效公示，违背《浙江省建设项目环境保护管理办法》第二十一条第四款规定。依据《环境影响评价技术导则输变电工程》4.7.1、3.8的规定，本案杭州市勘测设计研究院编制的《百安110千伏输变电工程试定位计算略图》显示案涉工程红线距居民楼距离为28.49米。根据证人邵某的述称，案涉工程规划红线即站界至居民楼的距离为28.49米，采荷人家小区应当是电磁环境敏感目标，应当进行公众参与。三、采荷人家公众反应程度强烈，可能产生环境影响程度极其显著。但未有附件显示江苏嘉溢公司制定了防治污染和生态破坏的可行解决方案，亦未有附件显示杭州供电公司制定了环境污染事故应急预案，不符合《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十七条、第二十一条第五款规定。四、案涉环境影响报告表显示“评价单位委托杭州市旭辐检测科技有限公司”字样，与检测报告显示的“杭州旭辐检测技术有限公司”不一致。案涉环境影响报告表所显示的测量时间：2011年4月22日(星期四)14：00，而年历表显示2011年4月22日为星期五。江苏嘉溢公司选择的类比分析的变电站数据严重失实。案涉环境影响报告表附图2-3(1)本工程线路路径及检测点位示意图与杭州市勘测设计研究院出具的《百安110千伏输变电工程试定位计算略图》明显不符。依据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第二十一条第二款的规定，市环境局应当要求杭州供电公司重新编制或者修改环境影响报告表。五、根据《杭州市主城区声环境功能区划分方案》第三条的规定，案涉工程30米内是采荷人家、旁边为江干区人民政府、浙江大学邵逸夫医院，应认定为1类声环境功能区；杭州市钱江新城单元(JG13)控制性详细规划(修编)的图纸显示，杭海路已经改道，案涉工程应在宋都支路和杭海路的交叉口，应属于1类声环境功能区。一审判决中可适用4类标准的认定错误。六、可行性研究报告形成是工程环境影响评价的基础，无需法律明确规定。根据《环境影响评价技术导则输变电工程》(HJ24-2014)4.2的规定，输变电工程环境影响评价应依据的工程资料包括工程可行性研究报告，故环评报告应在工程可行性研究报告基础上制定。本案环评报告编制时间早于可行性研究报告发布时间，程序不合法。七、案涉环境影响报告表无法定代表人签章，违背了《建设项目环境影响评价资质管理办法》第二十五条、第三十二条规定，市环境局应当不予受理审批申请并要求杭州供电公司重新编制或者修改环境影响报告表。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求：1、依法撤销杭州铁路运输法院(2019)浙8601行初54号行政判决书，依法改判撤销市环境局作出的212号环评审批意见、撤销市政府作出的杭政复[2018]第404号行政复议决定书；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市环境局答辩称：一、根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第一款及第二款、浙政办发(2014)86号《浙江省人民政府关于印发浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法的通知》第六条、浙环发(2015)38号《关于发布及的通知》的规定，市环境局具有作出案涉审批决定的职权。二、案涉《建设项目环境影响报告表》合法有效，市环境局以此为审查对象，正当合法。1、根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2015年版)项目类别为E：“电力”中的第35项“送(输)变电工程”中“其他(不含100千伏以下)”，据此，案涉工程的环评类别为报告表类，其电磁环境影响评价范围为变电站站界外30m，电缆管廊两侧边缘各外延5m(水平距离)。2、本案杭州供电公司委托江苏嘉溢公司作为其环境影响评价机构，该环评单位持有与本项目相适应的原中华人民共和国环境保护部颁发的建设项目环境影响评价乙级资质证书(国环评证乙字第1969号)，并于2015年4月在原浙江省环境保护厅备案、环评主编亦具有相应资质。3、本项目为报告表类项目，且并未处于环境敏感区，不属于《浙江省建设项目环境保护管理办法》规定的应当进行信息公示并开展公众调查的情况。但为了方便公众知晓，江苏嘉溢公司在接受杭州供电公司委托后，于2016年7月11日在其网上进行了环境影响公告；杭州供电公司于2016年7月23日在《杭州日报》上刊登了案涉工程环境影响评价公告。三、市环境局作出的审批决定程序合法，适用法律正确。市环境局于2016年11月15日受理环评报告表审批申请，并于受理当日将受理情况及环评报告表的具体内容在江干分局门户网站予以公告，同月17日进行了拟对建设项目环境影响评价文件作出审批决定的公告，并告知相关利害关系人享有要求听证的权利。公示期间未收到申请人、利害关系人对案涉建设项目环境影响评价文件审批意见的任何意见和建议。市环境局于2016年11月25日作出212号环评审批意见并予以公告，同时告知行政复议与行政诉讼权利。案涉项目环评审批的公示以及信息公开的形式、内容和程序均符合《中华人民共和国环境影响评价法》的规定。四、因多人信访至国家生态环境部和国务院大督察，要求撤销案涉环评批复意见。原环境保护部辐射源安全监管司曾经委托环境保护部辐射环境监测技术中心对案涉110kV百安输变电工程环境影响报告表相关问题进行了调查。原环境保护部辐射环境监测技术中心于2018年9月21日形成了《相关问题的调查》报告，调查报告的结论为“110kV百安输变电工程环境影响报告表编写符合建设项目环境影响评价技术导则要求，相关程序合法、内容齐全，结论可信。”五、上诉人诉请缺乏事实根据和法律依据。1、依据《环境影响评价技术导则输变电工程》(HJ24-2014)4.6.1“电磁环境影响评价工作等级”的规定，110kV百安输变电工程的电磁环境影响评价工作等级为三级；根据其4.7.1“电磁环境影响评价范围”规定110kV百安变的电磁环境评价范围为“站界外30米、电缆管廊两侧边缘各外延5m(水平距离)”；3.8“电磁环境敏感目标”规定：“电磁环境影响评价需重点关注的对象。包括住宅、学校、医院、办公楼、工厂等有公众居住、工作或学习的建筑物。”故110kV百安变的电磁环境评价范围30米的起算距离为：变电站的站界(围墙)到住宅、学校、医院、办公楼、工厂等有公众居住、工作或学习的建筑物之间的距离，而不是上诉人认为的红线间的距离。案涉环评报告表第九页图2-3(1)中清楚地标明了距离。根据《环境影响评价技术导则输变电工程》(HJ24-2014)4.6.2和《环境影响评价技术导则生态影响》(HJ19-2011)4.2.1的规定，百安变项目的生态影响评价等级为三级。案涉工程500米范围内没有生态环境敏感目标即《环境影响评价技术导则生态影响》(HJ19-2011)中3.6和3.7中的生态敏感区，属于一般区域。根据《杭州市区(六城区)环境功能区划》，案涉项目位于江干人居环境保护保障区(0104-IV-0-3)。该类功能区主导环境功能是以居住、商贸、物流等为主的城区综合发展区，提供安全、健康、优美的人居环境；主要管控措施禁止新建、扩建、改建三类工业项目；禁止新建、扩建二类工业项目；禁止畜禽养殖。输变电工程属非生产型项目，不属于功能区中禁止的二三类工业项目，因此该项目符合杭州市的相关生态功能区规划。根据《环境影响评价技术导则输变电工程》(HJ24-2014)4.6.3和《环境影响评价技术导则声环境》(HJ2.4-2009)5.2.4的规定，百安变工程的声环境评价等级为三级。根据《环境影响评价技术导则声环境》(HJ2.4-2009)6.1.2的规定，“满足一级评价的要求，一般以建设项目边界向外200m为评价范围；二级、三级评价范围可根据建设项目所在区域和相邻区域的声环境功能区类别及敏感目标等实际情况适当缩小”。案涉工程结合全户内布置的特点，建设项目又处于两条城市主干道(杭海路和新城路)交汇处的实际情况，根据噪声随距离增加而衰减的特性，离变电站厂界外1米远处的地方也能达标。确定评价范围为变电站厂界外，重点评价变电站厂界噪声。因此，百安变工程并不是处于敏感区的报告表类项目，不适用《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十二条的规定，案涉项目并没有进行现场公示和公众调查的要求。根据《浙江省人民政府法制办公室关于对第十二条中“处于环境敏感区”适用问题的函》(浙府法函[2017]668号)，“处于环境敏感区的建设项目”是指建设项目本身坐落在环境敏感区内。2、《中华人民共和国环境保护法》第四十七条第三款、《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》(环发(2015)4号)第三条、《浙江省企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理实施办法》(浙环函[2015]195号)第三、四条和《浙江省2016年度突发环境事件应急预案备案重点行业名录(指导性意见)》的规定，明确了当年浙江省依法进行突发环境事件应急预案备案的行业目录其中不包含电力业或送(输)变电工程，而根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》(环保部第33号令)，输变电工程项目的分类属于E电力35项“送(输)变电工程”(不属于目录中的W核与辐射类建设项目)，综上可以明确输变电类建设项目不属于列入浙江省应当依法进行突发环境事件应急预案备案管理的建设项目，案涉项目未编制突发环境事件应急预案件为附件一并报送符合法律规定。根据《环境影响评价技术导则输变电工程》(HJ24-2014)之8.5环境风险分析要求“对变压器、高压电抗器、换流器等事故情况下漏油时可能的环境风险进行简要分析，主要分析事故油坑、油池设置要求，事故油污水的处置要求。”案涉项目的环境影响评价文件之“6.3.2运行期”中已经进行简要分析，符合导则关于环境风险分析的编制相关要求。3、江苏嘉溢公司委托杭州旭辐公司对案涉项目进行了工频场强及噪声环境现场检测，该公司具有相应的资质并出具有杭旭检(WT)2016字第066号检测报告，报告编制的日期为2016年7月22日，均符合相关要求。4、根据《杭州市主城区声环境功能区划分方案》第五条，杭州市主城区声功能区划分结果中明确杭海路、新塘路为城市主干道，为4a类交通干线；第六条第1点规定“交通干线两侧区域的划分：若临街建筑以高于三层楼房以上(含三层)的建筑为主，将第一排建筑物面向道路一侧的区域划为4类标准适用区域。若临街建筑以低于三层楼房建筑(含开阔地)为主，将道路红线外一定距离内的区域划为4类标准适用区域，具体规定如下：相邻区域为1类声环境功能区，距离为50米；相邻区域为2类声环境功能区，距离为35米；相邻区域为3类声环境功能区，距离为25米。”上诉人房屋所在楼房临近杭海路，按4类标准适用。案涉环境影响报告表以2类标准执行，较4类标准更为严格，并无不当。5、根据《建设项目环境保护管理条例》第九条之规定，环境影响评价无需在建设项目取得建设项目可行性研究报告之后才组织开展。综上，上诉人上诉的事实和理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府的答辩意见与原审一致，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人杭州供电公司答辩称：案涉项目是市政工程。为了方便公众知晓，杭州供电公司于2016年7月23日对案涉工程环境评价影响在报刊上进行了公示。案涉工程电磁环境影响评价范围距离并不是上诉人认为的红线间的距离。案涉建设项目环境影响报告真实合法，内容齐全，结论可信。请求驳回上诉。 本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。 二审中，上诉人提供案涉项目可行性研究招标信息作为新证据，以证明可行性研究招标日期在环境影响报告表编制日期之后，程序不合法。 本院认为，上诉人在二审中提供证据，已超过《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第一款规定的举证期限，且该证据与本案不具有关联性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定，上诉人在二审中提供的证据，本院不予接纳。 根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2014年修正）第十二条规定“应当编制环境影响报告书的建设项目和应当编制环境影响报告表且处于环境敏感区的建设项目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构在进行环境影响评价过程中，应当在建设项目环境影响评价区域范围内如实公示建设项目有关信息，并开展公众调查，但依法需要保密的除外。”第二十一条规定“建设项目的环境影响评价报告书（表）的编制有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当要求建设单位重新编制或者修改：……（三）未按照本办法规定实施公示和公众调查的；……”案涉《110kV百安变输变电工程建设项目环境影响报告表》（报批稿）编制过程中，建设单位或环评机构未作有效公示和公众调查。本案中需审查市环境局对该环境影响报告表作出212号环评审批意见，同意进行建设，是否违反《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2014年修正）第十二条、第二十一条第（三）项规定。 根据中华人民共和国生态环境部（原环境保护部）《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条规定，以居住为主要功能的区域属环境敏感区。《浙江省人民政府法制办公室关于对第十二条中“处于环境敏感区”适用问题的函》中明确“‘处于环境敏感区的建设项目’是指建设项目本身坐落在环境敏感区内。”案涉110kV百安输变电工程项目是否坐落在住宅小区等环境敏感区，还需结合国家的环境保护标准进行判断。《环境影响评价技术导则输变电工程》（中华人民共和国环境保护标准HJ24-2014）第4.7.1条规定了电磁环境影响评价范围，其中110kV变电站、换流站、开关站、串补站的评价范围是“站界外30m”，地下电缆的评价范围是“电缆管廊两侧边缘各外延5m（水平距离）”。本案中，上诉人提供的《百安110千伏输变电工程试定位计算略图》标注变电站围墙至上诉人所指的最近处建筑距离为32.89米。需要特别指出的是，该《百安110千伏输变电工程试定位计算略图》中标注了“围墙”及“规划绿化带边线”，并无上诉人所称“规划红线”，因此上诉人提出的“案涉工程规划红线即站界至居民楼的距离为28.49米，采荷人家小区应当是电磁环境敏感目标”的理由没有事实依据。目前法律法规或规范性文件未对何为“站界”作出明确规定，被上诉人以围墙为站界判断电磁环境影响评价范围具有正当性和可行性。围墙至最近处建筑的距离大于30米，足可见案涉110kV百安输变电工程项目站界外30m范围内并无住宅等电磁敏感目标。站界外30m范围之外则已不属电磁环境影响评价范围。根据《环境影响评价技术导则生态影响》（中华人民共和国环境保护标准HJ19-2011）第3.6、3.7、3.8、4.2.1条规定，案涉110kV百安输变电工程项目所在地不属生态敏感区，为一般区域。根据《环境影响评价技术导则声环境》（中华人民共和国环境保护标准HJ2.4-2009）5.2.1条规定，声环境影响评价工作等级分为三级，一级为详细评价，二级为一般性评价，三级为简要评价。5.2.4条规定，建设项目所处的声环境功能区为GB3096规定的3类、4类地区，声环境评价等级按三级评价。案涉110kV百安输变电工程项目为全户内布置，且处于两条城市主干道交汇处，环境评价中根据噪声随距离增加而衰减的特性，确定声环境影响评价范围为变电站厂界外，重点评价变电站厂界噪声，符合《环境影响评价技术导则声环境》（中华人民共和国环境保护标准HJ2.4-2009）6.1.2条的规定。综上，被上诉人提出的案涉110kV百安输变电工程项目并不坐落在住宅小区或《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条规定的其他敏感区内，不属于《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2014年修正）规定的应当进行信息公示并开展公众调查的项目的答辩理由成立。市环境局作出212号环评审批意见，不存在违反《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2014年修正）第十二条、第二十一条第（三）项规定的情形。 根据《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理（试行）》（环发[2015]4号）第三条、《浙江省企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理实施办法》（浙环函[2015]195号）第三条、第四条及《浙江省2016年度突发环境事件应急预案备案重点行业名录（指导性意见）》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，输变电类建设项目未纳入本省应当进行突发环境事件应急预案备案管理的建设项目范围。案涉110kV百安输变电工程项目中，建设单位未制定环境污染事故应急预案，不存在违反《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2014年修正）第十七条第二款规定的情形。《110kV百安变输变电工程建设项目环境影响报告表》第6.3.2条对项目运行期可能的环境风险已进行分析并提出处置要求，符合《环境影响评价技术导则输变电工程》（中华人民共和国环境保护标准HJ24-2014）第8.5条的规定，不存在违反《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2014年修正）第十七条第一款规定的情形。 根据《杭州市主城区声环境功能区划分方案》第五条、第六条规定，上诉人房屋所在地应按4类标准适用，《110kV百安变输变电工程建设项目环境影响报告表》以2类标准执行并无不当。上诉人提出的其房屋所在地应认定为1类标准的理由不能成立。目前法律法规和规范性文件均未将可行性研究报告设定为环境影响评价的前置条件。上诉人提出的案涉110kV百安输变电工程项目未经可行性研究报告的形成不能进行环境影响评价的理由不能成立。 案涉《110kV百安变输变电工程建设项目环境影响报告表》及原审判决书中均存在多处笔误。一、二审中上诉人已逐项指出笔误之处，故本院不再赘述。笔误的存在不导致认定212号环评审批意见违法或原判决违法的结论，但文书校对的疏忽已导致当事人对行政行为、司法行为产生极大疑虑。在此本院对案涉环评机构、环保部门和原审法院提出严肃批评。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人***、***、***负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二〇年四月三日 法官助理*** 书记员*** 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。