某某、某某等与荣成市人民政府等一审行政判决书

山东省威海市中级人民法院 行政判决书 （2018）鲁10行初89号 原告***，男，1968年1月29日生，汉族，住荣成市。 原告***，女，1968年10月3日生，汉族，住址同上，系***之妻。 委托代理人***，北京市华泰（青岛）律师事务所律师。 被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德路9号。 法定代表人***，市长。 出庭负责人***，副市长。 委托代理人***，山东海行家律师事务所律师。 委托代理人***，荣成市司法局工作人员。 被告荣成市宁津街道办事处，住所地荣成市宁津街道宁津所。 法定代表人***，主任。 出庭负责人***，荣成市宁津街道办事处党工委委员。 委托代理人***，山东海行家律师事务所律师。 第三人华能山东石岛湾核电有限公司，住所地荣成市石核路9号。 法定代表人***，董事长。 委托代理人***，山东胶东律师事务所律师。 委托代理人***，山东胶东律师事务所律师。 第三人荣成市宁津街道办事处西钱家村村民委员会，住所地荣成市宁津街道办事处西钱家村。 法定代表人***，村委会主任。 委托代理人***，山东剑琴律师事务所律师。 委托代理人***，山东剑琴律师事务所律师。 原告***、***诉被告荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）、荣成市宁津街道办事处（以下简称宁津街道办）土地征收及行政赔偿一案，于2018年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月24日、3月1日、8月23日公开开庭审理了本案。原告***、***及委托代理人***，被告荣成市政府出庭负责人副市长***、委托代理人***、***，宁津街道办出庭负责人党工委委员***、委托代理人***，华能山东石岛湾核电有限公司（以下简称华能核电公司）委托代理人***、***，荣成市宁津街道办事处西钱家村村民委员会（以下简称西钱家村委）委托代理人***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告***、***起诉称，1、原告系荣成市宁津街道办事处西钱家村村民。1999年4月18日，原告与西钱家村委签订了养鱼场租赁合同，租赁鱼塘面积10亩，租赁期限30年，自1999年4月18日至2029年4月18日止。2005年1月16日，原告又与西钱家村委签订了护林、护树协议书，协议约定将原有的10亩鱼池及新开发的27亩鱼池租赁给原告使用经营，原告向西钱家村委缴纳租赁费。合同签订后，原告履行自己的义务，并投入大量人力物力经营鱼塘，每年有较好的收入。2、2007年底，二被告因核电建设使用西钱家村土地。2008年初，二被告与西钱家村委达成使用土地协议，原告鱼塘也在核电项目使用土地范围内。这期间，被告组织人力干涉原告继续经营鱼塘，私自非法将原告经营的鱼塘泄洪沟阻塞，导致原告无法继续经营。3、2016年5月，二被告组织人员将***鱼塘建筑物拆毁，鱼塘填埋。2018年1月8日，宁津街道办在信访复字003号信访事项处理意见书中明确提出，其中核电厂取排水工程应征用含***租赁鱼塘在内的西钱家村湿地。4、按照我国土地管理法、土地管理法实施条例等法律、法规的规定，被告征用土地应当进行预征土地公告，制作拟征土地调查结果确认表，省级人民政府签发《农用地转用、土地征收审批单》，绘制《勘测定界图》，《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，签订《补偿协议》并发放补偿款等程序。二被告在强拆强占原告租赁的鱼塘过程中，未发布征用土地公告，未与原告达成征用协议，强拆强占了属于原告经营的鱼塘及使用的土地。被告违反法定程序的征地行为，严重违反法律规定，侵犯了原告的合法权益。故请求法院依法判令：1、确认二被告对原告的37亩水产养殖地实施的征用行为违法；2、责令被告采取相应补救措施，赔偿原告经济损失800万元。 原告提交以下证据: 1、1999年原告与西钱家村委签订的《西钱家村养鱼场租赁合同》，该合同明确约定原告对本案所诉争的征用范围内的鱼塘及地上附着物依法拥有合法承包经营权和所有权，与被告的征用行为之间存在法律上的直接利害关系。 2、2015年12月22日西钱家村委出具的《解除合同通知书》一份，证明西钱家村委认可原告承包经营权，是按照原养鱼场租赁合同承包期限来执行的。 3、2005年1月16日原告与西钱家村委签订的《西钱家村护林护树协议书》，该协议书仅是原告就护林护树与西钱家村委达成的协议，其中虽涉及到原有鱼池10亩和新开发的鱼池27亩，但该协议不能否定原告对37亩鱼池的承包权。 综合证据1-3，应当认定原告的承包经营权自1999年4月18日至2029年4月18日。 4、三张票据，2001年7月1日收滩费1200元，2005年1月26日收虾池租金1000元，2008年10月25日鱼塘承包金4000元，收款方均为西钱家村委，并盖有村委会公章，予以证实原告缴纳25年租金。 证据1-4共同证明原告与本案有法律上的利害关系。 5、2018年1月8日宁津街道办出具的一份信访事项处理意见书； 6、涉案鱼塘现场照片. 证据5-6共同证实因核电厂取排水工程征用含原告租赁鱼塘在内的西钱家村湿地，涉案鱼塘被华能核电公司占用。 7、荣成市人民法院（2015）荣民初字第1088号民事判决，华能核电公司的答辩意见也能证明涉案鱼塘被实际占用。 8、宁津街道办交给原告的《***养殖户评估赔付情况》，予以证实参照评估报告中确定的房屋建筑、固定资产等价值共674176.04元，养殖物可得利益损失为9888880.56元（每亩产值200092元*37.86亩*13年），最终主张损失为800万元。 被告荣成市政府答辩称，1、原告与西钱家村委签订两份租赁合同，签订时间分别为1999年4月18日、2005年1月16日。对比两份合同的内容，2005年的合同已经完全取代了1999年的合同,1999年的合同对合同双方已经没有约束力。2005年合同第六条明确约定，合同自2005年1月1日至2008年1月1日止。***与村委会之后没有签订新的租赁合同，则2008年1月1日之后，***对涉案养殖池没有合法使用权。无论是否存在土地征用的事实，***均与涉案养殖池没有利害关系，其不是本案适格原告，不符合行政诉讼法及司法解释规定的起诉条件。2、根据原告提交的起诉状，原告于2008年初便知晓其诉称的行政行为内容，其于2018年提起本诉，超过法定起诉期限和最长起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。3、原告与西钱家村委之间的租赁合同已经于2008年1月1日到期，其对涉案养殖池没有合法的使用权，其对诉称发生在2008年初的土地征用行为要求经济赔偿没有法律依据。另外，西钱家村委于2015年12月22日通知原告解除涉案租赁合同，原告对此没有通过诉讼方式提出异议，在此情况下，原告主张合同解除后的经济损失没有法律依据。再次，假设原告仍使用涉案养殖池，专业评估机构就涉案养殖池的资产价值问题已经出具评估报告，资产总额充其量为688417.04元，原告要求赔偿800万元没有事实和法律依据。4、***、***不是本案适格原告。在土地征用行为中，行政相对人是集体土地的所有权人即村民委员会及村集体经济组织，作为原告的集体经济组织成员不是土地征用行为中的行政相对人。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告宁津街道办答辩称，宁津街道办不是土地征用主体，不是本案适格被告。其他答辩意见与荣成市政府一致。 第三人西钱家村委、华能公司答辩意见与荣成市政府、宁津街道办意见一致。 被告荣成市政府、宁津街道办提交以下证据:1、荣成市房地产管理局出具的《关于宁津核电项目拆迁评估情况说明》；2、荣成荣鑫房地产评估所有限责任公司出具的《报告书》包括荣鑫房估拆字（2007）第4号、荣鑫房估拆字（2008）第2号《建筑物估价报告》；3、山东海事司法鉴定中心出具的鲁海司鉴字（2007）第32号《荣成核电项目所涉池塘造价勘验评估报告》；5、山东海事司法鉴定中心出具的鲁海司鉴字（2007）第33号《荣成核电项目征用池塘内养殖物勘验评估报告》及《关于荣成核电项目征用池塘内养殖物勘验评估报告》（鲁海司鉴字（2007）第33号的更正）。予以证实上述评估报告均不是二被告委托出具的，分别由荣成市房屋拆迁办公室、荣成市房地产管理局、荣成市海洋与渔业局作为委托方并由独立第三方出具的。 第三人西钱家村委未提交证据。 第三人华能核电公司提交2016年3月4日华能核电公司、宁津街道办、西钱家村委签订的《土地征用协议书》，证明华能核电公司从西钱家村委处取得涉案土地使用权。 为查明案件事实，本院依职权向荣成市政府调取华能核电工程相关征地手续。荣成市政府向本院提交：《国土资源部关于石岛湾高温气冷核堆核电站示范工程建设用地的批复》（国土资[2017]572号）、该批复批准石岛湾高温气冷堆核电站示范工程征收土地的范围图示、石核路南用地规划红线图、征收土地范围与涉案鱼塘的相对位置图。荣成市政府认为，经核实，涉案鱼塘不在上述批复批准征收的土地范围内。 经质证，被告荣成市政府对原告提交的证据提出以下质证意见：证据1-5真实性无异议，但认为2005年的合同已经取代1999年的合同；证据4与本案无关联性；证据6真实性不确定，涉案鱼塘并未被征收，即便涉案鱼塘被占用也不是二被告实施的；证据7中华能核电公司的答辩内容并非案件事实；证据8证据来源有异议，证据效力有异议。 宁津街道办质证意见与荣成市政府一致，认可证据5是其出具的，原告的证据不能证实其与本案具有利害关系；认可证据8中评估资产的价值，但对养殖物可得利益损失不认可。 西钱家村委对证据1-5真实性无异议，认可证据2是其发出的，根据承包费的数额判断，履行的是2005年签订的合同；认可涉案鱼塘在2008年之后仍由原告使用。其他质证意见与荣成市政府一致。 华能核电公司认为租赁协议的签订、履行、解除均与其无关，华能核电公司对此并不知情，对证据5中记载的内容不认可；证据6没有拍摄时间、地点、拍摄人员，真实性、合法性均有异议；证据7中当事人的观点仅限于该民事案件，与本案没有关联性；证据8真实性不清楚，原告不存在可得利益损失。 针对二被告提交的证据，原告提出以下质证意见：当时有关部门把评估报告向原告出示了，原告在评估报告上签字认可，二被告提交的评估报告上没有原告的签字，故对该评估报告不予认可，但该评估报告上的数额与原告提交的《***养殖户评估赔付情况》上记载的数额一致，原告认可评估报告上的数额。 针对华能核电公司提交的证据，原告提出以下质证意见：对该证据的真实性有异议，但该协议可以证实涉案鱼塘由原告使用，原告是涉案土地的利害关系人，涉案鱼塘是以土地征用的方式占用的。宁津街道办对该证据真实性无异议，宁津街道办仅对土地征用进行了协调工作，不存在原告诉称的宁津街道办同意华能核电公司使用涉案土地的问题。荣成市政府对该证据的真实性不确定，并认为土地没有征用，应当是征收。 对本院依职权调取的证据，原告提出以下质证意见：该证据与原告证据5内容相矛盾，宁津街道办出具的信访事项处理意见书载明涉案鱼塘被征用。宁津街道办认为，土地征收应以政府文件为准，宁津街道办并非法律规定的土地征收主体。 本院依职权对涉案鱼塘进行现场勘查，形成勘查笔录及照片。各方对勘查笔录及照片真实性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据6不符合证据的形式要件，本院不予采纳。各方当事人提交的其他证据、本院调取证据、勘查笔录及照片真实合法，本院均予以采纳。 经审理查明，1999年4月18日，***（乙方）与西钱家村委（甲方）签订《西钱家村养鱼场租赁合同》，约定甲方将集体所有鱼塘10亩以及乙方根据村委规定新开发鱼池10亩，租给乙方使用经营，乙方自行安排人员生产；租赁期限为30年，自1999年4月18日起止2029年4月18日止，合同终止，西钱家村收回乙方租赁原有鱼池及乙方新开发鱼池；租金每年共计200元；乙方负责收取的护滩费除了作为护林工资外，还需在当年6月1日前上缴甲方1000元，乙方如不按时交款，则视为乙方违约，甲方有权终止合同。2005年1月16日，***（乙方）与西钱家村委（甲方）签订《西钱家村护林、护树协议书》，约定甲方将集体原有鱼池10亩以及乙方根据村委规定新开鱼池27亩，租给乙方使用经营；乙方每年1月1日前上缴甲方承租金1000元；乙方负责西钱家村所有树木及树林的看护；本协议自2005年1月1日至2008年1月1日止。2015年12月22日，西钱家村委向***发出《解除合同通知书》，认为***未依照1999年签订的合同支付租金与护滩费，构成根本违约，通知其终止《西钱家村养鱼场租赁合同》。***答复不同意解除合同。***及西钱家村委均未对解除合同的效力问题提起民事诉讼。 2007年10月26日，荣成荣鑫房地产评估所有限责任公司出具荣鑫房估拆字（2007）第4号《建筑物估价报告》，委托方为荣成市城市房屋拆迁办公室，评估项目名称为关于荣成市参家源海水养殖加工厂等45家建筑物拆迁补偿价值的评估，其中《宁津核电项目房屋建筑物拆迁损失评估结果汇总表》及《固定资产——房屋建筑物清算评估明细表》（评估基准日为2007年9月25日）显示***的房屋建筑物(包括鱼池房、桥)评估金额为9961.60元。 2007年11月，山东海事司法鉴定中心出具鲁海司鉴字（2007）第32号《荣成核电项目所涉池塘造价勘验评估报告》，任务由来记载：“山东荣成市因核电项目建设，需要征用宁津镇西钱家村附近的部分养殖池和蓄水池。根据有关法律、法规的规定，需对相关池的业主进行相应的补偿。为确保补偿公平、公正，荣成市海洋与渔业局委托我中心对拟征用养殖池、蓄水池及相关设施的工程造价进行勘验评估，以作为征用补偿的重要依据”。该报告显示***养殖池塘评估情况分别为:32号养殖池塘面积5.32亩，评估价值为32132.43元；33号养殖池塘面积7.21亩，评估价值为41165.28元；34号养殖池塘面积8.4亩，评估价值为53049.75元；35号养殖池塘面积6.06亩，评估价值为36952.02元；36号养殖池塘面积0.9亩，评估价值为6582元；37号养殖池塘面积9.97亩，评估价值为62990.46元。上述养殖池塘面积合计37.86亩，工程造价损失合计232871.94元。 同月，山东海事司法鉴定中心出具鲁海司鉴字（2007）第33号《荣成核电项目征用池塘内养殖物勘验评估报告》及《关于荣成核电项目征用池塘内养殖物勘验评估报告》（鲁海司鉴字（2007）第33号的更正）。根据该两份评估报告，***自述32号养殖池塘内放梭鱼苗2000尾，32、35号养殖池塘内养殖菲律宾蛤仔，33、34、35、36号养殖池塘内共放鲈鱼苗2万尾，37号养殖池塘内没有养殖物，据此评估结果为：***33、34、35、36号养殖池塘内鲈鱼价值评估398912.5元，32号养殖池塘内梭鱼苗的评估价值为600元，32、35号养殖池塘内菲律宾蛤仔评估价值为20310元。综上，***养殖池塘内养殖物的总评估价值为420533.5元。 2008年3月18日，荣成荣鑫房地产评估所有限责任公司出具荣鑫房估拆字（2008）第2号《建筑物估价报告》，委托方为荣成市城市房屋拆迁办公室，评估项目名称为关于宁津核电项目所涉及的***育苗厂等33家建筑物拆迁补偿价值的补充评估，其中《宁津核电项目机器设备拆迁损失评估结果汇总表》及《设备拆迁、安装费用评估明细表》（评估基准日为2007年9月25日）显示***的设备拆迁、安装费用（包括鱼池连接管道资产现值及座机拆除人工费、安装费等）评估金额为10810元。 2008年3月19日，荣成市房地产管理局出具《关于宁津核电项目拆迁评估情况说明》，记载：“根据市政府的指示精神，我们委托威海志诚评估公司和荣成荣鑫房地产评估所有限责任公司，分别对宁津核电项目所需拆迁、搬迁的设备、管路和建筑物进行了全面的评估测算。” 综合以上评估报告，涉案鱼塘的房屋建筑物(包括鱼池房、桥)评估金额为9961.60元，设备拆迁、安装费用（包括鱼池连接管道资产现值及座机拆除人工费、安装费等）评估金额为10810元，池塘工程造价损失合计232871.94元，养殖池塘内养殖物的总评估价值为420533.5元，合计674177.04元。***当庭提交的《***养殖户评估赔付情况》记载的涉案鱼塘资产价值与此一致。 2016年3月4日，华能核电公司（甲方）、宁津街道办（乙方）与西钱家村委（丙方）签订《土地征用协议书》，载明丙方现有本村东侧海边养鱼池一处，2008年1月1日之前发包给本村村民***经营，该鱼池处于甲方征用土地范围之内，为此三方经协商达成如下协议：一、丙方同意上述鱼池所占范围内的土地被征用，并于本合同签订之日将该土地交付甲方，甲方按国家规定的标准支付补偿。二、乙方协调该土地征用的有关事项，核定补偿数额，负责将补偿款交付丙方。三、甲方负责按照乙方核定的补偿款数额，将补偿款及时汇给乙方。宁津街道办主张，上述协议约定的补偿款与涉案养殖池的评估价值总额约68万元一致，已经由华能核电公司支付给宁津街道办。华能核电公司主张上述协议签订后，该公司取得涉案养殖池塘的使用权。 2017年9月6日，国土资源部作出《国土资源部关于石岛湾高温气冷堆核电站示范工程建设用地的批复》（国土资[2017]572号），批准建设用地27.5797公顷，由当地政府以出让方式提供，作为石岛湾高温气冷堆核电站示范工程建设用地。上述批复批准征收的土地已经办理土地出让手续，华能核电公司取得不动产权证书。涉案鱼塘不在该批复征收土地范围内。 2018年1月8日，宁津街道办作出信访复字003号《信访事项处理意见书》，载明：2007年华能山东石岛湾核电项目，经国防科学技术工业委员会办公厅文件《关于同意开展高温气冷堆核电站示范工程前期工作的复函》和国土资源部《关于华能山东石岛湾高温气冷堆核电站示范工程建设用地预审意见的复函》等文件审批，该项目为公益性的国家重大项目，其规划、征地手续严格按照审批执行，其中核电厂取排水工程应征用***租赁鱼塘在内的西钱家村湿地。 另查，被告荣成市政府主张，评估报告涉及的补偿金额已经拨付宁津街道办，原告未领取。原告主张，涉案鱼塘评估后原告将涉案鱼塘中的养殖物捕捞出售；2008年之后，涉案鱼塘仍由原告管理使用，但2008年6-8月份之后再未实际经营。经本院现场勘查，涉案鱼塘现处于华能核电公司实际控制范围内。 再查，2016年1月14日，荣成市人民法院就***、***诉华能核电公司财产损害赔偿纠纷一案作出（2015）荣民初字第1088号民事判决，认为原告应对主张的事实即华能核电公司的施工行为导致其养殖场所泄洪沟被堵塞、华能核电公司堵塞泄洪沟及排水行为导致其池塘堤坝被冲损以及由此造成原告的财产损失、损失情况承担举证责任，而根据原告提供的证据来看，仅有的没有拍摄时间的照片以及没有事实认定结论的信访处理意见书，无法证明其主张，故其请求依据不足，法院不予支持，判决驳回原告之诉讼请求。原告***、***对此不服提起上诉，二审期间，***、***撤回上诉。 本院认为，一、***、***具有本案原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”1999年，原告与西钱家村委签订《西钱家村养鱼场租赁合同》，之后涉案鱼塘一直由原告管理使用。2008年，被告荣成市政府的职能部门已经就涉案鱼塘委托评估，实际上已经开始实施征收行为。此时，***、***仍实际租赁经营鱼塘，其与涉案鱼塘的征收行为具有利害关系，***、***具有本案原告主体资格。2015年，西钱家村委向原告发出《解除合同通知书》后，原告和西钱家村委均未提起民事诉讼，解除合同的效力未经司法确认，故被告据此主张***、***不具有本案原告主体资格理由不当，本院不予支持。 二、被告荣成市政府未经批准征收土地行为违法。 根据我国物权法、土地管理法等相关法律规定，土地征收是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法给予被征地的农村集体和农民合理补偿和妥善安置的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。另根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。依照上述法律规范规定，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。本案中，因华能山东石岛湾高温气冷堆核电站示范工程项目,需征收宁津街道办西钱家村部分集体土地。但在未取得征收批准文件的情况下，涉案鱼塘被该项目实际占用。荣成市政府作为征收补偿的法定主体，应当对此承担法律责任，故荣成市政府未取得征收批准文件的情况下实际征收涉案鱼塘，其行为违反相关法律规定，应当确认违法。宁津街道办虽参与到对涉案鱼塘的征收补偿具体实施过程中，但宁津街道办并非征收补偿的法定主体，故宁津街道办不是本案适格被告。 三、被告荣成市政府应依法赔偿原告的直接损失。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，被告荣成市政府违法征收原告租赁的鱼塘给原告造成损失的，应当承担赔偿责任。涉案鱼塘的房屋建筑物(包括鱼池房、桥)评估金额为9961.60元，设备拆迁、安装费用（包括鱼池连接管道资产现值及座机拆除人工费、安装费等）评估金额为10810元，养殖池塘工程造价损失合计232871.94元，养殖池塘内养殖物的总评估价值为420533.5元，合计674177.04元，被告荣成市政府对此应予赔偿。原告主张涉案鱼塘评估后其又投放的鱼苗应予赔偿，但原告未提交证据证实其投放鱼苗的事实，且原告明知涉案鱼塘将被征收、有关资产价值已被评估但仍投放鱼苗，故即便存在损失亦属于原告自身行为造成的扩大损失，原告该项赔偿主张无事实和法律根据，本院不予支持。原告主张的剩余租赁期间养殖物可得利益损失不属于直接损失，不属于国家赔偿范围，其该项赔偿主张没有法律依据，本院亦不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告荣成市政府实施的土地征收行为违法； 二、判令被告荣成市政府赔偿原告直接经济损失674177.04元。 案件受理费50元，由被告荣成市政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长*** 审判员*** 人民陪审员*** 二〇一九年八月二十六日 书记员***